یکی از وظایف اصلی مدیران هر سازمان به ویژه سازمان های ملی ، تنظیم روابط و تعاملات در جغرافیایی قوای حاکمیتی، دستگاه های اجرایی ، بازیگران خصوصی و مدنی است. سازمان موجود زنده ای است که در دادوستد با محیط پیرامونی است. این وظیفه آن اندازه حائزاهمیت است که در برخی از روش های برنامه ریزی میان و بلند مدت، شناسایی فرصت ها و تهدیدهای ناشی از محیط جزء ارکان است. تنظیم مناسبات در روان سازی ماموریت، تامین منابع، جلب حمایت و همراهی برای ارائه خدمات و تحقق کارآمدی و مشروعیت جایگاه ویژه ای دارد. ناتوانی از تنظیم این مناسبات می تواند برای دستگاه ، هزینه زا بوده و سبب ساز هدر رفت سرمایه اجتماعی فرد و سازمان شود.

      بررسی پیام های محیطی یکی از راه های موثر برای تحلیل وضعیت مناسبات سازمان است. دکتر محسنیان راد در کتاب ارزشمند شان ، ارتباط شناسی در تعریف این واژه آورده است" فرایند ارسال پیام از فرستنده به گیرنده مشروط به این که معنای مورد نظر فرستنده درذهن گیرنده ایجاد شود". در این تعریف ارتباط ، یک فرایند معرفی شده است و در نتیجه یک امر سیال و پویاست. به این معنا که باید همواره آن را رصد کرد و در صورت نیاز بلافاصله اصلاح صورت گیرد. نمی توان و نباید مناسبات را به امان خدا رهاکرد و به علائم آن بی توجه بود. البته ناگفته نماند که برقراری ارتباط در هر رده علاوه براین که علم است ، هنر نیز معرفی شده است. کسی یا دستگاهی  را نمی توان یافت که خود یا دستگاهی که مدیریت آن را برعهده دارد ، بی نیاز از ارتباط گیری و تنظیم مناسبات بداند.

      سازمان های مناطق آزاد هم از این قاعده پیروی می کنند. ارتباطات برای این قبیل سازمان های فرابخشی، با جایگاه بی بدیل در عرصه اقتصاد ملی و بین المللی، بسیار مهم است. مناطق آزاد و ویژه در بستر جهانی شدن و مشق ملی پیوستن به بازارها واقتصاد بین المللی ماموریت مهمی دارند.به همین دلیل ، نقش تنظیم گری سازمان های مناطق ازاد و ویژه اقتصادی با نگاه به شئونات چندگانه حاکمیتی، اجرایی، خدماتی و بین المللی  برجسته است. ساختار دبیرخانه ای و جایگاهی که شورای عالی مناطق آزاد دارد ، چند ساحتی بودن این تشکیلات را تقویت می کند. دبیر در این ساختار حلقه وصل و تنظیم گر روابط در سطوح داخلی و خارجی سازمان است. دستگاه هایی با چنین ویژگی هایی به رصد وپایش مستمر محیط به ویژه در حوزه دریافت و ارسال پیام به بازیگران و از بازیگران نیازمند است. نکته ای که به نظر می رسد به هردلیل در دوره جدید فعالیت دبیرخانه مورد غفلت قرار گرفته است. در این یادداشت، قصد دارم فهرستی از پیام هایی که در چند ماه اخیراز سوی بازیگران زیست بوم مناطق آزاد برای این مجموعه ارسال شده وبیانگر ضرورت بازنگری و تنظیم مجدد مناسبات با آنهاست، بپردازم.

   1-در ماه های اخیر مجلس شورای اسلامی بعنوان نهاد تقنین پیام های مهمی را برای دبیرخانه مناطق آزاد ارسال کرده است که  جا دارد دبیر شورای عالی و دبیرخانه نسبت به پیام های ارسالی با هوشیاری عمل کرده و این دست پیام ها را جدی گرفته و نسبت به تنظیم روابط خود با این قوه اهتمام ویژه داشته باشند. 

      1-1 - تصویب و ابلاغ تبصره ماده 23 برنامه ششم توسعه، مبنی بر انتزاع دبیرخانه از نهاد ریاست جمهوری و الحاق آن به وزارت امور اقتصاد و دارایی ، همواره مورد نقد و اعتراض سازمان هاو فعالان مناطق آزاد و ویژه بوده است. کارشناسان مناطق ازاد از پشت پرده تصمیم مجلس  که به بهانه افزایش نظارت گرفته شد ، به خوبی آگاه اند.

   با تغییر سیاسی و استقرار دولت سیزدهم و انتصاب سعید محمد به دبیری شورای عالی ، غالب کارشناسان و فعالان اقتصادی این امیدواری را داشتند که بعلت همسوی دولت و مجلس ، دبیر شورای عالی بتواند به سرعت دبیرخانه را به جایگاه اصلی خود باز گرداند. در عین ناباوری و علیرغم موافقت رئیس جمهورو وزیر اقتصاد و دارائی که در قالب لایحه بودجه 1401 درخواست اصلاح جایگاه و بازگشت مجدد دبیرخانه به نهاد ریاست جمهوری را داشتند، این مهم نه تنها تحقق نیافت بلکه فراتر از آن نمایندگان مجلس شورای اسلامی ،در بند ح تبصره 18 بودجه مصوب سال 1401 این انتزاع را تائید و وزارت امور اقتصادی و دارایی را موظف ساختن ظرف 3 ماه پس از تصویب قانون ، ساختار سازمانی و تشکیلاتی دبیرخانه ذیل این وزارت خانه ساماندهی و به تصویب هیات وزیران برسد. نمایندگان مجلس شورای اسلامی در حالی وزارت امور اقتصاد و دارائی را موظف به این اقدام کردند که در برنامه ششم توسعه این الحاق به صورت کلی آورده شده بود ونمایندگان مجلس، هیچ تکلیف زمان داری برای این الحاق نیاورده بودند. تاکنون دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد در مورد علل و چرایی این موضع گیری نمایندگان مجلس شورای اسلامی ،توضییحی ارائه نکرده است.

2-1- سابقه تصویب مناطق آزاد هفت‌گانه نشان می‌دهد، با وجود کش و قوس چند ساله بر سر لایحه یک فوریتی ایجاد مناطق آزاد و ویژه، سرانجام مجلس دهم در واپسین روزهای عمرش (30 اردیبهشت 99) علیرغم مخالفت مستمر شورای نگهبان برای بار «پنجم» لایحه مذکور را تصویب و با اصرار نمایندگان راهی مجمع تشخیص مصلحت نظام کرد. این مصوبه  پس از یک ‌سال طی جلسه 15 اردیبهشت 1400 مجمع تشخیص، رای آورد. براساس مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام 7 منطقه آزاد و13 منطقه ویژه به مناطق آزاد و اقتصادی ویژه فعلی ، افزوده خواهد شد. متن قانون ایجاد 7 منطقه آزاد تجاری -صنعتی و 13 منطقه ویژه اقتصادی به شماره 1783/119 مورخ 5/3/1400به دولت ابلاغ شد. با این ابلاغ ، مسئولیت راه اندازی مناطق برعهده دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد قرار گرفت. درتبصره 2بند2ماده واحده آمده است که "سازمان های منطقه های جدید موظف اند ظرف یک سال و نیم پس از تشکیل ، طرح جامع منطقه را بارعایت اسناد و طرح های ملی بالادستی تهیه و برای تصویب به شورای عالی مناطق آزاد تجاری -صنعتی وویژه اقتصادی ارائه کنند.شورای عالی موظف است حداکثرظرف شش ماه نسبت به تصویب طرح جامع اقدام و مراتب را جهت اجرا ابلاغ کند". الگوی راه اندازی مناطق آزاد پیشین ، تصویب اساسنامه منطقه و انتخاب مدیرعامل و اعضا هیات مدیره بود. ولی، برای اجرایی سازی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید ، درحالی که بنا به گفته سعید محمد دیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی " اساسنامه این مناطق به تصویب شورای عالی مناطق آزاد رسیده است"، براساس علاقه دبیر شورای عالی مناطق آزاد به سیستم تعیین مدیر اجرایی به جای مدیرعامل و اعضای هیات مدیره که از اختیارات بالا برای پیگیری مسائل راه اندازی برخوردارند ، موضوع با چالش های جدی روبروشده است. سعید محمد در نشست 12 مهرماه  با نمایندگان عضو فراکسیون مناطق آزاد مجلس شورای اسلامی به آنچه وی ساختار سازمانی غلط دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی است اشاره کرده بود.به گفته محمد این ساختار غلط دبیرخانه شورای عالی را تبدیل به یک هرم وارونه کرده است.محمد معتقد است که هرم زمانی درست است،  که سطح این هرم واحدهایی اجرای ( بخوانید مناطق آزاد وویژه )و نوک آن مدیریت و دبیری شورا باشد. وی همچنین خواستار آن بود ، اختیارات مدیران عامل و اعضا هیات مدیره به دبیر شورای عالی مناطق آزاد تفویض شود. خروج از ریل تجربه شده راه اندازی مناطق پیشین درمورد مناطق جدید ، ریشه در همین رویکرد دارد. یکی از مهم ترین چالش های رویکرد جدید، تامین اعتبارات راه اندازی است. براساس مصاحبه منتشر شده از سعید محمد، دبیرخانه در لایحه بودجه 1401 مناطق آزاد برای راه اندازی مناطق جدید ، پیشنهاد " اختصاص ارز از طریق تهاتر نفت کرده بود، که در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی ، این بند حذف شد". با حذف پیشنهاد دبیرخانه ازلایحه بودجه ،عملا هیچ گونه اعتباری برای راه اندازی مناطق جدید در اختیار دبیرخانه قرار نمی گرفت. برای برون رفت از وضعیتی که عدم تصویب بودجه پیشنهادی در مجلس شورای اسلامی به وجود آورد ، دبیرشورای عالی مناطق آزاد طرحی را به دولت ارائه کرد تا دبیرخانه بتواند از بودجه مناطق آزاد معین برای راه اندازی مناطق جدید استقاده کند. پیرو این پیشنهاد ، هیات دولت در اسفندماه 1400 براساس مصوبه ای به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد اجازه داد " به منظور تأمین اعتبار جهت اجرای تکالیف مندرج در قانون برای ایجاد مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی جدید به سازمان‌های مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی کیش، قشم، چابهار، ارس، اروند، انزلی و ماکو اجازه داد در مجموع به میزان ۵۰۰ میلیارد ریال به عنوان کمک برای ایجاد، تهیه مقدمات و راه‌اندازی مناطق آزاد جدید مصوب (در قالب اعتبارات جاری و سرمایه‌ای و مطابق با تسهیم مساوی) لحاظ کنند" .

1-3-  در یک اقدام اگر نگوئیم بی سابقه حداقل کم سابقه، مجلس شورای اسلامی در 6 تیرماه  با ارسال ابلاغیه به دولت ضمن غیر قانونی خواندن این مصوبه خواستار آن شد که از منابع مناطق آزاد پیشین برای راه اندازی مناطق آزاد جدید استفاده نشود. این موضع گیری مجلس نشان از نگاه ویژه برخی از نمایندگان به فعالیت ها و اقدام های دبیرخانه شورای عالی دارد. این پیام ها در کنار اتفاقاتی که در آخرین جلسه وزیر اقتصاد و دارایی و دبیر شورای عالی مناطق  در دیدار با نمایندگان رخ داد و یکی از تبعات آن اصرار مجدد بر اعلام ساختار و تشکیلات دبیرخانه شورای عالی در ذیل وزارت امور اقتصاد ودارایی بود، نشانگر آن است که ارتباط دبیرخانه شورای عالی با نمایندگان مجلس با هدف تامین منافع فعالان اقتصادی نیاز به بازنگری دارد. به نظر می رسد ارتقا سطح و دامنه تعاملات با مجلس شورای اسلامی می تواند به اقتدار مناطق ازاد و امیدواری بیش از بیش فعالان اقتصادی بیانجامد.

    2- قوه قضائیه یکی دیگر از دستگاه های حاکمیتی است که در چندماه اخیر پیام های روشنی برای دبیرخانه مناطق ازاد ارسال کرده است. اهمیت این قوه بخاطر نقش نظارتی بر اجرایی قانون و مداخله گر برای مقابله با تخطئی و تجاوز به قانون وتامین عدالت  بسیار حائز اهمیت است. احترام به قانون و قانون مداری  برای جذب سرمایه گذاران داخلی و خارجی ، رونق تولید و فضای کسب و کار و ارتباط گیری با عرصه های اقتصاد بین الملل بسیار حائز اهمیت است. هر اقدامی که بیانگر تخطئی از حدود و حیطه صلاحیت تعریف شده افراد در قانون باشد می تواند به فضای ناامنی و بی اعتمادی دامن زد.تبعیت از قانون برای " سرمایه" که ترسو است و با مشاهده اندک قانون شکنی عطای یک منطقه آزاد یا اقتصادی را به لقایش خواهد بخشید از نان شب هم برای مدیران و دست اندرکاران این مناطق واجب تر است. پس پیام های این قوه را هم باید با دقت شنید و پیگیری کرد.

    1 -2- دبیر شورای عالی مناطق آزاد در روزهای ابتدایی تصدی مسئولیت(20 مهرماه 1400)  با صدور بخشنامه ای ، بسیاری از اختیارات و مسئولیت های مدیران عامل و هیات مدیره های مناطق آزاد را در قراردادها، تفاهم‌نامه‌ها، انتصابات، سفرها و مأموریت‌های خارجی و داخلی، کلیه قراردادهای واگذاری زمین اعم از فروش، اجاره بلندمدت یا مشارکت وتعیین عوارض توسط  این سازمان‌ها را محدود ومنوط به اخذ تائید دبیرخانه کرد. این بخشنامه که در مغایرت کامل با مفاد قانون چگونگی اداره مناطق آزاد بود، باعث تعجب و نارضایتی قعالان مناطق آزاد شد. طولانی شدن فرایندهای تصمیم گیری در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ابتدایی ترین و کم ترین آسیبی بود که این بخشنامه با خود به همراه داشت. در همان ابتدا نیز فعالان اقتصادی و کارشناسان آشنا با قوانین و مقررات مناطق آزاد می دانستند که عمر این بخشنامه به لحاظ قانونی چندان زیاد نخواهد بود. البته برخی از کارشناسان در همان مقطع انگیزه های سیاسی را برای صدور این بخشنامه پررنگ می دیدند. دولت سیزدهم مستقر شده بودو طبیتعا تحولاتی در دبیرخانه مناطق در حال رخ دادن بود. برخی این بخشنامه را برای اعمال کنترل بیشتر در دوره انتقالی ارزیابی می کردند. اگرچه به نظر می رسد تغییرات مدنظر دبیر شورای عالی ، فراتر از جابجایی و انتصاب های معمول در در دوره گذار بوده است. دبیر شورای عالی براساس ایده مدیریتی هرم وارونه واخذ تفویض اختیارات قانونی مدیران عامل و هیات مدیره های مناطق ، حتی پس از عبور از دوره گذار در انتصابات ، اقدامی دال بر بازگشت به روال قانونی و لغو بخشنامه صادر نکرد. این تاخیر سبب ساز ورود دیوان عدالت اداری به موضوع شد.

    2-2- تاخیر دبیر خانه شورای عالی مناطق آزاد در بازگشت به روال قانونی باعث شد تا دیوان عدالت اداری به موضوع ورود کرده و با توجه به مصوبه شرح وظایف و اهداف دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی ، مصوب 12 مهرماه 1372 شورای عالی مناطق آزاد تجاری -صنعتی که به بیان اختیارات و صلاحیت های دبیر و دبیرخانه شورای عالی پرداخته است ، بازگشت به قانون را کلید بزند. هیات عمومی دیوان عدالت اداری همچنین به استناد مواد 5 و8 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری -صنعتی ، بخشنامه 21 مهرماه 1400 را مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیار و صلاحیت دبیر شورای عالی معرفی و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 18 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به ابطال بخشنامه داد.

3-2 - براساس مصاحبه  مدیر امور حقوقی و تقنین دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مورخ 11/5/1400موضوع ماموریت کارمندان دستگاه های اجرایی به مناطق آزاد که در روزهای اخیر بخاطر ابطال مصوبه 4/3/1400 هیات وزیران ازسوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری

خبرساز شده است، با دخالت وایراد "هیات تطبیق مصوبات دولت با قوانین" مجلس شورای اسلامی روبرو شده ومجددا مورد بررسی قرار گرفته است و هم زمان هم ابطال این مصوبه با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است. به تعبیری می توان ادعا کرد که این موضوع توسط هردو قوه یعنی مقننه وقضاییه زیر ذره بین قرار گرفت و در نهایت رای دیوان عدالت اداری در تاریخ 7 دی ماه 1400 این تصویب‌نامه را ابطال کرد.با ابطال تصویب نامه هیات وزیران ، مشخص شد، اساساً ماموریت و انتقال کارکنان دولت به سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی موجب قانونی ندارد و طبیعتاً من بعد هرگونه پرداختی به این ماموران می تواند وصف اختلاس یا صرف وجوه و اموال در محل غیر مجاز داشته باشد و استمرار خدمت ایشان در معنای غیبت در دستگاه های مبداء خود است. تلاش دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد برای ابطال رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری از طریق اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان مصوب سال 1392 در مورخ 14/04/1400مورد پذیرش هیات عمومی دیوان قرار نگرفت و عملا رای پیشین هیات عمومی مورد تائید قرار گرفت. معاونت حقوقی ریاست جمهوری هم با پذیرش رای صادره آن را برای اجرا به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد ابلاغ کرده است.با طی مراحل قانونی ابلاغ رای اخیر به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد ، احتمالا شاهد دور جدیدی از تغییرها خواهیم بود.

     در یادداشت پیش رو می توان فهرستی از مصادیق ارتباطات و مناسبات دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد با دستگاه های اجرایی هم اضافه کرد. آنچه مسلم است ، مناطق آزاد به جهت اهمیت و محوریت فعالیت های اقتصادی و سرمایه گذاری نیازمند ایجاد هم افزایی بین همه قوا و دستگاه های اجرایی دارد.هرگونه بی ثباتی در قانون، مقررات ، مدیریت و سیاست مناطق می تواند آنها را دستخوش فرار سرمایه و سرمایه گذران کند. ثبات در همه جوانب پیش گفته ضامن رونق و حضور پر شور سرمایه گذاران است. فهرست مسائل و مشکلات مناطق آزاد بلند است. توجه مدیران محترم دبیرخانه به ویژه دبیر شورای عالی و مدیران عامل و اعضا هیات مدیره های مناطق آزاد را به مذاکرات نمایندگان مجلس شورای اسلامی در بررسی لایحه تاسیس مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی جدید ومتن دو گزارش منتشر شده توسط پژوهشکده شورای نگهبان در دوسال پیاپی 1397 و1398 در مورد عملکرد مناطق آزاد وویژه جلب می کنم.  مناطق آزاد مسئله ، مخالف و مهاجم کم ندارند. به نظر می رسد پرداختن به حفظ و گسترش کیان و اقتدار مناطق آزاد و ویژه ، تدابیر خاص می طلبد. سازمان های مناطق آزاد هنگامی در موفق ترین حالت به سر می برند که گفتمان غالب و حاکم برآن جهت گیری عملکردی باشد. پشت کردن به قوانین و مقررات و ایجاد پارازیت در ارتباط با دیگر قوا و دستگاه های اجرایی از طریق ایجاد مسیرهای خلق الساعه فردی ، انسجام سازمان ها و رونق مناطق را تهدید می کند. از سازمانی که مسئولیت حاکمیتی دارد، باید صدای واحدی به گوش برسد. این صدای واحد هم نمی تواند با بنیادهای فلسفه وجودی این مناطق در تعارض باشد. اگر کسانی با این بنیادها به هر دلیل فکری و نگرشی مخالف هستند، نباید به گونه ای سخن بگویند و اولویت های اجرایی تعریف کنند که سبب ساز ثبات ، اعتماد و رونق نباشد. معرفی سرمایه گذاران بعنوان نماد اشرافیت و کاخ نشینی و راندن آنها به حوزه نگاه های سیاسی با حس وطن دوستی و باورهای دینی و ملی این گرامی پایگان به هیچ عنوان سازگار نیست. با نگاه و سیاست های مان، با بیان و رفتارمان حس اعتماد را در بین دوست داران نظام ، انقلاب و ایران ایجاد کنیم. باور کنید این عزیزان سرمایه های ارزشمند ایران هستند و از مسئولین انتظار دارند از طریق ایجاد اجماع ملی در مورد کارکرد و فلسفه وجودی مناطق آزاد فرصت سازی های اقتصادی بیافرینند.  

                                      استادیار علوم سیاسی و عضو هیات علمی جهاد   دانشگاهی  

                                                            کارشناس مناطق آزاد تجاری-صنعتی