طی یکسال گذشته در رسانه و شبکه های اجتماعی صحبت از عملکرد ناموفق مناطق آزاد است موضوعی که همیشه توسط مسولین با تعریف از جایگاه و نقش مناطق آزاد پاسخ داده شد.

جایگاه و نقش مناطق از دیدگاه سرمایه گذاران و مسولین طی جلسات مختلف بررسی و نتایج و درخواست های متعددی در پاسخ به تصمیمات مجلس برای مناطق در رسانه ها اطلاع رسانی شد. طی این مدت تنها سوالی که ذهن هرکسی را می توانست به خود مشغول کند این بود که چرا در پاسخ به بیان اینکه مناطق آزاد ناموفق بوده اند این سوال پرسیده نشد که چه کسی و بر اساس چه شاخصی عملکرد مناطق ازاد را سنجید؟ این سوال منجر به بررسی گزارش "تحلیل عملکرد اقتصادی مناطق آزاد طی سال های 1392 تا1398 " (از این پس در این متن با عنوان گزارش مجلس) که در اردیبهشت ماه 1400 توسط مرکز پژوهش های مجلس تهیه شده است، و قیاس آن با اصول منتشر شده توسط سازمان و ارگان های بین المللی در خصوص نحوه سنجش عملکرد مناطق آزاد در دنیا گردید.  مطابق با بند الف و بند د – ماده 2 "قانون شرح وظایف مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی،" یکی از وظایف مرکز پژوهش های مجلس "مطالعه، پژوهش و ارائه نظرات کارشناسی در مورد تمام لوایح و طرح ها به نمایندگان و کمیسیون های تخصصی مجلس شورای اسلامی"   و " تامین نیازهای اطلاعاتی کمیسیون ها ونمایندگان مجلس و برقراری نظام اطلاع رسانی " می باشد لذا می توان گفت کلیه تصمیمات صورت گرفته در خصوص مناطق آزاد بر اساس گزارش های منتشره توسط این مرکز می باشد.

 بررسی گزارش مذکور به معنی حمایت از عملکرد مناطق آزاد نیست چرا که مناطق آزاد کشور پتانسیل عملکرد مناسب تری را داشته اند که به دلایل متعدد به ظرفیت ها  به درستی مورد استفاده قرار نگرفته اند اما صدور حکم قاطع ناموفق به مناطق آزاد از سوی مرکز پژوهش های مجلس و تصمیم سازی بر اساس این مطالعات، جای بسی تامل دارد.

در اینجا صرفا بخش بسیار کوچکی از نتایج تحقیق و بررسی ها آورده شده است. اما سوالی بزرگ برای من به جا ماند " آیا تمام تصمیمات مجلس بر اساس چنین گزارش هایی است ".

گزارش مجلس: "جذب سرمایه گذاری، تولید و صادرات، از اهداف اصلی مناطق آزاد مخصوصاً در کشورهای درحال توسعه محسوب شده که بدون تحقق آنها، نمیتوان منطقه آزادی را موفق دانست."

اگرچه اهداف اقتصادی از اهداف مهم ایجاد مناطق آزاد محسوب می شوند لیکن صدور حکم نهایی موفق یا ناموفق بودن صرفا بر اساس سنجش این 3 هدف صحیح به نظر نمی رسد. در خصوص نحوه صحیح سنجش و ارزیابی عملکرد مناطق ازاد تحقیقات اندکی در سطح جهان صورت گرفته است. بر اساس گزارش کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل(UNCTAD) مطالعات انجام شده نیز بیشتر بر روی مسایلی مانند صادرات و اشتغال زایی تمرکز داشته اند و مطالعات اندکی به صورت بررسی هزینه- فایده انجام شده است. از سویی بانک جهانی (2008)، دو دسته مزایای "استاتیک" و "داینامیک" برای مناطق ازاد( ویژه) معرفی نموده است که در زمان سنجش عملکرد مناطق ازاد تمام این موارد را باید در نظر داشت.

مزایای استاتیک شامل:

• اشتغال افرینی و درامدزایی مستقیم

• رشد صادرات و تنوع صادرات

• درآمد ارزی

• سرمایه گذاری مستقیم خارجی

• درامدزایی دولتی

از نظر بانک جهانی مزایای استاتیک درکشورهای توسعه نیافته و کشورهایی که نرخ درآمد دولت و اشتغال پایین است بیشتر مشهود است. 

مزایای داینامیک شامل:

• اشتغال آفرینی غیر مستقیم

• ارتقای مهارت ها و تکنولوژی

• اشتغال زنان

• انتقال تکنولوژی

• اثر نمایشی

• توسعه و عمران منطقه ای

سنجش اثرات و مزایای داینامیک دشوارتر به نظر می رسد لیکن این اثرات در بلند مدت بسیار مهم تر هستند، از سویی دیگر، در هر بررسی و سنجش عملکرد مناطق، هزینه های منطقه نیز باید کاملا مد نظر قرار گیرد. (World Bank, 2008).

کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل(UNCTAD) در سال 2019 بیان داشت که رشد اقتصادی توسط مناطق بایستی صرفا پس از دوره توسعه زیرساخت های منطقه سنجیده شود (درحالیکه اولین گزارش مجلس در خصوص سنجش عملکرد مناطق آزاد ایران مربوط به آذرماه 1374 است به بیان دیگر صرفا 2 سال پس از تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد)  و سنجش تاثیر و عملکرد مناطق نباید صرفا بر اساس فاکتورهای اقتصادی و مالی باشد.

همچنین جهت سنجش اثرات مناطق، مزایای اقتصادی بایستی در برابر هزینه های انجام شده محاسبه شوند و در نهایت صرفا سنجش تاثیرات مستقیم و غیر مستقیم مناطق زمینه صدور حکم موفقیت و یا عدم موفقیت را فرآهم می سازد. این در حالیست که در گزارش مجلس صرفا به بررسی موضوعاتی چون صادرات، تولید و اشتغال پرداخته شده است . از سویی دیگر جهت سنجش هر یک از این اهداف از چه شاخص و معیاری استفاده شده است آیا پیش از این تعیین شده بود که مناطق باید چند درصد از GDP، FDI و اشتغال و یا صادرات کل کشور سهم داشته باشند تا موفق خطاب شوند و یا اینکه هیچ شاخصی تعیین نشده و چشم ما به میزان سهم مناطق ازاد سایر کشورها از صادارت و تولید ناخالص ملی آنهاست تا آن را به عنوان شاخص موفقیت و یا عدم موفقیت خود در نظر بگیریم و عملکرد مناطق آزاد را با آنها قیاس کنیم.

گزارش مجلس "یکی از اصلی ترین علل عدم تحقق اهداف اصلی مناطق آزاد، ریشه در شیوه اعطای امتیازات در این مناطق دارد ."  و " فعالیت های واسطه ای، خدماتی و صنفی که بعضاً جایی در اهداف اصلی مناطق آزاد ندارند نیز از پرداخت مالیات معاف هستند ".

 این در حالی است که بانک جهانی (2008)،  موانع موفقیت مناطق آزاد را پس از بررسی مناطق آزاد مختلف در دنیا عناوین زیر بیان کرده است: 

• مکان یابی ضعیف که منجر به سرمایه گذاری سنگین زیرساختی می گردد.

• سیاست غیر رقابتی وابسته به معافیت های مالیاتی، ساختار اجرایی سخت، سیاست های ضعیف نیروی انسانی و اجرایی

• روش های ضعیف توسعه ای منطقه، تخصیص نادرست و یا بیش از حد امکانات

• یارانه و سوبسید

• پروسه های اداری و کنترلی در هم پیچیده

• ساختار اداری نامناسب و یا دخیل بودن تعداد زیادی ارگان در اداره مناطق آزاد

• ارتباط ضعیف بین بخش دولتی و خصوصی

و در کل ریشه اصلی مشترک در کلیه موانع در موفقیت مناطق را عدم هماهنگی فی مابین ارگان ها ، افراد  و فرایندها بیان داشته است.

• از سویی دیگر با توجه به اینکه در گزارش مجلس، اهداف اصلی مناطق صرفا توسعه صادرات، تولید و سرمایه گذاری خارجی و ریشه عدم موفقیت مناطق(نرسیدن به 3 هدف معرفی شده)اعطای امتیازات معرفی شده است این سوال پیش می آید که آیا اعطای معافیت مالیاتی به یک شرکت خدماتی و یا واسطه ای و یا صنفی منجر به کاهش سرمایه گذاری خارجی، منجر به کاهش اشتغال و منجر به کاهش صادرات می گردد؟و یا صرفا منجر به کاهش درآمدهای دولت از محل مالیات؟ و علی رغم اشتغال آفرینی  مستقیم و غیر مستقیم و سایر مزایای اینگونه فعالیت ها آیا همان گونه که در گزارش مجلس بیان شده است جایی در اهداف اصلی مناطق آزاد ندارند؟؟  

گزارش مجلس

 "در سال 2011 در کشور فلیپین،  15درصد از جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی، 49درصد صادرات و 2 درصد اشتغال کل کشور مربوط به مناطق ویژه اقتصادی است. "

"در کره جنوبی نیز در سال 2007 به میزان 28 درصد جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی و11 درصد صادرات این کشور از طریق مناطق اقتصادی صورت گرفته است".

"در بنگلادش در سال  2009 به میزان 22 درصد سرمایه گذاری خارجی صورت گرفته است".

"در کشور هند، در سال 2014 معادل 26 درصد از صادرات کل کشور و 4 درصد اشتغال هند، به مناطق ویژه اقتصادی اختصاص داشته است"

در خصوص مقایسه عملکرد مناطق آزاد ایران با سایر کشورها مواردی به شرح ذیل لازم به ذکر است :

•  در سنجش عملکرد مناطق آزاد ایران از دوره زمانی 1392 تا 1398  معادل تقریبی سال های  2013 لغایت 2019 میلادی استفاده شده است و جهت بیان عملکرد مناطق ویژه سایر کشورها از دوره های زمانی متفاوت 2007، 2009، 2011 و ......استفاده شده است و  این در حالیست که در سال 2007، مطابق با گزارش بانک جهانی، مناطق ایران در زمینه صادرات رتبه چهارم را بعد از چین، مالزی و هنگ کنگ در بین کشورهای آسیایی، اروپای مرکزی و شرقی، امریکای لاتین وشمال آفریقا داشته و در گزارش مجلس صرفا از عدم موفقیت مناطق آزاد ایران در 3 دهه گذشته صحبت شده است.  

• همان گونه که در نمودار نشان داده شده است مطابق با گزارش UNCTAD  در سال 2019 کشور فیلیپین دارای 528، هند 373، کره 47 و بنگلادش 39 منطقه ویژه هستند اگرچه این تعداد مناطق مربوط به سال 2019 می باشد لیکن در زمان قیاس عملکرد مناطق ازاد سایر کشورها بایستی بیان می گشت که این میزان عملکرد ناشی از فعالیت چند منطقه آزاد بوده است .

از اینرو قیاس عملکرد این تعداد منطقه ازاد و ویژه با عملکرد صرفا 9 منطقه آزاد ایران جای تامل دارد؟

جدول شماره 1. رتبه بندي مناطق آزاد دنيا از لحاظ تعداد، اشتغال و صادرات در سال 2007. منبع : بانک جهاني . 2008

گزارش مجلس «تنها در10 سال ابتدایی فعالیت 5 منطقه اقتصادی چین حدود  22.3 درصد حجم کل تجارت (صادرات و واردات) چین، 22 درصد سرمایه گذاری کل کشور، 17درصد سرمایه گذاری شرکت های خارجی و 19 درصد پروژه های مشترک سرمایه گذاری با شرکت های خارجی، در این مناطق صورت گرفته است.

نمودار شماره 1. تعداد مناطق آزاد (ويژه) در کشورهاي آسيايي. منبع: UNCTAD ، 2019

• در قوانین ملی کشورهای مختلف کلمات متفاوتی جهت تعریف مناطق ویژه (اقتصادی و یا مناطق آزاد) استفاده شده است لیکن در اکثریت موارد در گزارش های بین الملل از  SEZ منطقه ویژه اقتصادی جهت توصیف انواع مختلف اینگونه مناطق استفاده شده است و در گزارش مجلس به طور اخص صرفا بر روی مناطقی که در قوانین ایران به نام مناطق آزاد فعالیت دارند تمرکز شده است و از سنجش عملکرد مناطق ویژه اقتصادی اجتناب شده است. 

در حالیکه 5 منطقه Shenzhen, Zhuhai, Shantou, Xiamen, Hainan در چین  که عملکرد آنها با مناطق آزاد ایران قیاس شده است جز مناطق ویژه اقتصادی هستند و این کشور دارای مناطق دیگری تحت عناوین منطقه توسعه اقتصادی و تکنولوژی(ETDZs)، منطقه آزاد تجاری (FTZs) و منطقه صنعتی تکنولوژی پیشرفته (HIDZs) و .... است.

لذا در صورتی که مقرر بود از هر نوع منطقه جهت قیاس عملکرد استفاده شود مناسب تر به نظر می رسید تا عملکرد مناطق ویژه اقتصادی ایران نیز در گزارش مذکور بیان می شد. علی رغم اینکه حتی در گزارش مجلس چنین بیان شده است « اصطلاح  SEZیک عنوان عام است که برای این مناطق در نظر گرفته میشود و اتفاقاً مناطق ویژه اقتصادی در ایران به تجربیات مشابه خارجی نزدیکتر هستند.»

• مطابق گزارش سال 2011 بانک جهانی، 5 منطقه ویژه اقتصادی مهم چین در سال 2006، 2 درصد از اشتغال،  5 درصد از تولید ناخالص ملی GDP، 9 درصد از سرمایه گذاری خارجی جذب شده، 22 درصد از صادرات و 2 درصد از کل جمعیت کشور چین را به خود اختصاص داده اند و در سال 2009، 11 درصد از GDP  و 29 درصد از صادرات مربوط به 54 منطقه توسعه اقتصادی و تکنولوژی(ETDZs) و 15 منطقه آزاد تجاری (FTZs) و 53 منطقه صنعتی تکنولوژی پیشرفته (HIDZs) در چین بوده است یعنی حاصل از 122 منطقه.

گزارش مجلس «طبق مستندات مربوطه در سال های اخیر به صورت میانگین سالیانه بیش از 500 هزار فرصت اشتغال خالص در کشور ایجاد شده است؛ لذا مناطق آزاد معادل 4 درصد اشتغال زایی کل کشور را برعهده دارند.»

در خصوص اینکه مناطق آزاد بایستی چند درصد در صادرات، اشتغال آفرینی و جذب سرمایه گذاری خارجی سهم داشته باشند تا موفق خطاب شوند شاخصی تعیین نشده است.  از سویی در گزارش مجلس سهم 4 درصدی مناطق آزاد در اشتغال آفرینی به عنوان شاخص عدم موفقیت ذکر شده است در حالیکه در گزارش 2011 بانک جهانی سهم 2 درصدی 5 منطقه ویژه اقتصادی چین در اشتغال زایی در سال 2007 سهمی بزرگ اعلام شده و در مجموع کل سهم مناطق مختلف در چین (سهم 115 منطقه)، از جمله 7 منطقه ویژه اقتصادی، 54 منطقه توسعه اقتصادی و تکنولوژی(ETDZs) و 54 منطقه صنعتی تکنولوژی پیشرفته (HIDZs) در اشتغال آفرینی در سال 2007، 4 درصد بوده است. لذا قیاس عملکرد مناطق صرفا بر اساس درصد عملکرد مناطق آزاد سایر کشورها به خصوص با توجه به بزرگی و کوچکی اقتصاد کشورها زمینه انحراف از نتیجه مناسب را در برخواهد داشت.

گزارش مجلس «با توجه به وسعت محدود و فعالیت تخصصی مناطق آزاد جهان، بدیهی است که حضور مناطق مسکونی در آنها فاقد توجیه بوده « و مضافا » در تعریف کشور لهستان از مناطق آزاد اقتصادی آمده: بخشی مجزا و غیرمسکونی از قلمرو کشور، که طبق مقررات در آن یک فعالیت تجاری انجام میشود  لذا ایجاد مناطق آزاد با وسعتی محدود متناسب با اهداف و نیازهای هر منطقه، که خارج از نقاط مسکونی باشد، نقش مؤثری در بهبود عملکرد مناطق آزاد دارد .»

• در گزارش مشترک UNCTAD  و UN-Habitat (2020)، اعلام شد مطالعات نشان داده یکی از مولفه های موفقیت مناطق نزدیکی آنها به مراکز شهری است و مناطقی که در شهرهای پرجمعیت ایجاد شوند احتمال موفقیت بیشتری دارند و مزیت شهرها برای این مناطق شامل مواردی از قبیل: تنوع بازار، دسترسی به نیروی کار و سرمایه، دسترسی اسانتر به سایر صنایع، دسترسی به زیر ساخت ها و شبکه حمل و نقل و ارتباطات که منجر به نقل و انتقال آسانتر مردم، کالا و اطلاعات می گردد، می باشد.

• سازمان توسعه صنعتی سازمان ملل(UNIDO) در سال (2019) ، نیز یکی از عوامل موفقیت مناطق آزاد را نزدیکی به مناطق پرجمعیت شهری اعلام نمود.

• UNCTAD (2019) ، دور بودن از شهر را دارای تاثیر منفی در عملکرد مناطق دانسته همچنین در گزارش مذکور این چنین بیان شده که 90 درصد قوانین داخلی کشورهای مختلف جهان تعریف مشخص و تقریبا یکسانی از مناطق آزاد دارند و تنها برخی کشورها مانند لهستان (که منطقه آزاد را منطقه غیر مسکونی تعریف کرده است)، پاکستان و گامبیا تعاریف کمی متفاوت دارند و در گزارش مجلس تعریف کشور لهستان مبنی بر عدم وجود منطقه مسکونی در منطقه آزاد به عنوان یک مرجع جهت نفی وجود مناطق مسکونی در مناطق آزاد استفاده شده است. این در حالیست که در گزارش UNCTAD در خصوص ضعف های سیاست گذاری کشور لهستان در خصوص مناطق آزاد نیز سخن گفته شده است.

• مطابق گزارش UNCTAD (2019) در شرق و جنوب شرق آسیا، در ده های اخیر به سمت ایجاد نوع جدیدی از مناطق از قبیل مناطق  high- techو مناطق آزاد وسیع یکپارچه که شامل مناطق مسکونی هستند حرکت نموده اند.

مناطق وسیع (یا مناطق شهری)  در راستای رشد اقتصادی مناطق در دست توسعه معرفی شدند. به طور مثال در جمهوری کره، مناطقی جهت توسعه متوزان در سال 2000 ایجاد شدند که این مناطق نه تنها تسهیلات بلکه مناطق مسکونی، خدمات پزشکی با کیفیت، فرصت های گردشگری و تفریحی و موسسات آموزشی دارند .

گزارش مجلس «حضور مناطق آزاد در محدوده های شهری و روستایی و تفویض وظایف حاکمیتی بر دوش سازمان منطقه به جای وظایف اقتصادی متناسب با اهداف اصلی منطقه، از عوامل مهم انحراف مناطق آزاد نسبت به اهداف اصلی ارزیابی میشوند « و همچنین « وسعت زیاد مناطق آزاد در ایران چالشی است که این مناطق را درگیر امور شهری و روستایی و مسائل اجرایی کرده است و مغایر با اهداف و راهبردهای تأسیس این مناطق است.» 

در خصوص مغایرت اهداف و فعالیت های مناطق مواردی به شرح ذیل لازم به ذکر است:

• مطابق با ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد گفته شده « به منظور تسریع در امور زیربنایی، عمران و آبادی و رشد و توسعه و.......................و ارائه خدمات عمومی به دولت اجازه داده می شود که مناطق آزاد را بر اساس موازین قانونی اداره نماید « . علاوه بر این ماده در قانون، ماده 5 اساس نامه سازمان های منطقه آزاد کیش ، چابهار، قشم کلمه خدمات عمومی به عنوان یکی از اهداف تشکیل این سازمان ها آورده شده است،  که در تعریف کلمه خدمات عمومی نیز باید این توضیح را بیان کرد که  قانون اساسی جمهوري اسلامی ایران در اصول سوم، بیست و نهم و سی ام وظایفی از قبیل: ایجاد امکانات آموزشی رایگان، رفاه، رفع فقر، برخورداري تمام افراد جامعه از خدمات تأمین اجتماعی و ...را بر عهده دولت قرارداده است.

 به تعبیر برخی حقوقدانان از آنجایی که این موارد از مصادیق بارز خدمات عمومی هستند میتوان این مفهوم را یکی از مبانی وجودي دستگاه هاي دولت دانست. لذا سازمان های مناطق ازاد به نمایندگی از دولت مطابق با این ماده ملزم به ارائه خدمات عمومی در مناطق می باشند.

• بند «ز» از ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه (1390-1394) بیان می دارد که « به منظور زدودن فقر از چهره مناطق آزاد تجاری، سازمان های مناطق آزاد موظفند حداقل یک درصد از محل وصول عوارض ورود و صدور کالا و خدمات این مناطق را از طریق نهادهای حمایتی به محرومین نیازمندان بومی این مناطق اختصاص دهند» لذا علی رغم تکالیف قانونی مناطق آزاد به انجام این امور، گزارش مجلس انجام این گونه امور که تکلیف قانونی مناطق آزاد بوده را مغایرت اهداف نامیده است اهدافی که صراحتا در قانون ذکر شده است .

اگرچه گزارش مجلس حتی اهداف مندرج در ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد را « ایده آل ، فراگیر ومتناقض « نام برده، در بخش دیگری از گزارش بیان شده است که « ایجاد مناطق آزاد در ایران با الگوبرداری از مناطق آزاد موفق شرق آسیا » بوده است.  

گزارش مجلس «تمام مناطق آزاد و موفق در دنیا با دستگاه های مرتبط با تجارت خارجی از جمله گمرک، بندر، فرودگاه هماهنگ هستند و نیازی نیست که اموری مانند آمورش و پرورش، امور فرهنگی، ورزشی، محیط زیست و برخی دیگر از امور حاکمیتی توسط سازمان های مناطق آزاد که تخصص لازم را در این خصوص ندارند مدیریت شود»

این در حالیست که از منظر بسیاری از سازمان های بین المللی بروکراسی های اداری و دخیل بودن تعداد زیاد ارگان های مسول در تصمیم گیری یکی از عوامل بازدارنده سرمایه گذاری می باشد و از سویی بررسی و ارزیابی طرح های سرمایه گذاری از منظر زیست محیطی پیش از هرگونه تصمیم سازی نیز یکی از اصول ارزیابی طرح های سرمایه گذاری است .  لذااز آنجایی که یکی از اهداف مناطق جذب سرمایه گذاری معرفی شده است آیا افزایش تعداد ارگان های دخیل در تصمیم سازی برای سرمایه گذاری منجر به افزایش و جذابیت زمینه های سرمایه گذاری خواهد شد؟ 

در اینجا صرفا بخش بسیار جزیی از نتایج تحلیل و بررسی  «گزارش بررسی عملکرد مناطق ازاد « که توسط مرکز پژوهش های مجلس تهیه شده بود آورده شده است و ابهامات عدیده دیگری از قبیل قیاس عملکرد مناطق آزاد با شهرک های صنعتی کشور و  هاب لجستیک های منطقه و ...... در گزارش مذکور وجود دارد که محلی از تامل و تفکر دارند.

از انجایی که مطالعات مرکز پژوهش های مجلس زمینه ساز تصمیم گیری کمیسیون ها ونمایندگان مجلس، می گردد و پایه و اساس تصمیمات و تغییرات عدید ه ای در زمینه های مختلف اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و .... در کشور می باشند مناسب است هر یک از افراد این کشور در هر رشته و هر تخصص در راستای پر بارتر شدن مطالعات این مرکز به بررسی و ارائه نظر در خصوص نتایج مطالعات این مرکز بپردازد.