طهمورث قاسمی؛ دبیر مجمع سازندگان کیش و مشاور رئیس فراکسیون مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مجلس شورای اسلامی گفت: با تصویب برنامه هفتم بدون توجه به موارد گفته شده عملا نباید انتظار داشت که مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به عنوان قلمرو آزاد از مقررات و قوانین عمومی کشور؛ بتواند با فراق بال به نقش آفرینی بپردازند.

به گزارش خبرنگار اقتصاد کیش؛ لایحهبرنامههفتمتوسعهپنجسالهکشور (۱۴۰۲تا۱۴۰۶) چندی پیش ازسویسیدابراهیمرئیسی؛ رئیسجمهوریبهمجلسشورایاسلامیارائهشد.این برنامهکهسندبالادستیکشورمحسوبشدهوچشماندازومسیرحرکتکشوررادرپنجسالآیندهترسیممی‌کند،در۷بخشو۲۴فصل (۱۱۷ماده) ودرچارچوباسنادبالادستیو ٢٦ سیاستابلاغیمقامرهبریوسندتحولدولتتدوینشدهاست.درروزهایآیندهوبابررسی‌هایمجلسوکارشناسانبایددیدآیالایحهاصلاحشدهتوانستهمنتقدانرااقناعکندیابازهمباچکش‌کاریبیشترازسوینمایندگانمواجهخواهدشد.

از آنجا که این برنامه دارای جامعیت است و علاوه بر سرزمین اصلی قوانین اداره مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور را هم تحت تاثیر قرار خواهد داد لازم است که با حساسیت و تمرکز مواردی که به این مناطق مربوط می شود را مورد بررسی قرار دهیم. علاوه بر نقاط قوتی که این برنامه نسبت به 6 دوره قبلی دارد که در ادامه این گزارش بدان اشاره خواهیم داشت برخی از موارد نیز وجود دارد که در تناقض با قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و ویژه اقتصادی است و در صورت تصویب برخی از مزیت های مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به طور جدی تحت الشعاع قرار خواهد گرفت. این موضوعات در گفت و گوی اقتصاد کیش با طهمورث قاسمی؛ دبیر مجمع سازندگان کیش و مشاورفراکسیونمناطقآزاددرمجلسشورایاسلامی به بحث و بررسی گذاشته شده است.

قبل از ورود به بحث اصلی که همان جایگاه قوانین و مقررات مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در برنامههفتمتوسعهاست نباید این نکته را از نظر دورداشت که قانونچگونگیادارهمناطقآزادتجاریوصنعتیمصوبسال۱۳۷۲یکیازمترقیترینقوانیناقتصادیدرکشوراستکهمتاسفانه بهعلتغفلتازآندرپستویفراموشیماندهوتحققاهدافآننیازمندتوجهجدیازسویدستگاههایمتولیاست.حضورفعالدربازارهایجهانیومنطقه‌ای،تولیدوصادراتکالاهایصنعتیوتبدیلی،تسریعدرانجامامورزیربنایی،عمرانوآبادانیرشدوتوسعهاقتصادی،سرمایه‌گذاریوافزایشدرآمدعمومیازجملهاهدافتصویبقانونچگونگیادارهمناطقآزادتجاریوصنعتیاستکهدرآنبهدولتاجازهدادهشدهنسبتبهتاسیساینمناطقاقدامکند.هماکنونحدودسهدههازعمرتصویبواجرایاینقانونسپریمیشودوتاکنونهشتمنطقهآزادتجاریوصنعتیدرکشورفعالشدهوقراراستچندمنطقهآزاددیگرنیزبراساستصویبشوراینگهباندراقصینقاطایرانتاسیسوراهاندازیشود. کیشنیز بهعنوانپیشآهنگمناطقآزادتجاریابتدا فعالیتخودرادرسال۱۳۵۹وبعدازآندرسال۱۳۶۵بهعنوانسازمانعمرانکیشودرسال۱۳۷۲بهعنوانسازمانمنطقهآزادکیشذیل قانونچگونگیمناطقآزادآغازکرد.فعالاناقتصادی،تولیدی،خدماتیدراینمنطقهآزادازهمانابتداازمزیتهایقانونیازجملهمعافیتمالیاتبرایهرنوعفعالیت،بخشودگیعوارضگمرکبرایماشینآلاتومواداولیهواحدهایتولیدیبرخورداربودنداینمسالهباعثرونقاقتصاددرآنشدهبود.بااینوجودبسیاریازفعالاناقتصادیاینجزیرهباوردارندتنها۳۰درصدازظرفیتقانونچگونگیادارهمناطقآزادتجاریوصنعتیمورداستفادهقرارگرفتهواینمسالهدرکنارپایبندنبودنارگانهایدولتیوحاکمیتینسبتبهاینقانون،باعثشدهکهمناطقآزادتجاریکشورازجملهکیششاهدکاهشجذابیتهابرایسرمایهگذارانباشد. مناطق آزاد و ویژه اقتصادی بعد از فراز و فرودهای زیادی که در طول سالیان تاخیربه دلیل تصویب قوانین جدید، صدور انواع بخشنامه ها و ... تجربه کرده اند برنامه هفتم فرصت مغتنمی است تا این مناطق دوباره به دوران اوج بازگردند و سرمایه گذاران در آن بتوانند با خیالی آسوده به فعالیت اقتصادی بپردازند و در عین حال توان رقابت با مناطق آزاد سایر کشورها را داشته باشند.

در باب اهمیت برنامه هفتم توسعه

طهمورث قاسمی؛مشاورفراکسیونمناطقآزاددرمجلسشورایاسلامیدر ابتدا در باب اهمیت توجه و تمرکز بر برنامه هفتم توسعه و چرایی آن گفت: برنامه هفتم توسعه مانند هر برنامه دیگری مهمترین سند ریل گذاری کشور در یک بازه زمانی 5 ساله است . فارغ از آسیب شناسی برنامه های 6 دوره قبلی باید به این نکته اشاره کرد که بخش قابل توجهی از این برنامه ها به هر نحوی و به یا هر دلیلی اجرا نشده و بنا بر نظر بسیاری از کارشناسان چیزی در حدود 70 درصد از قوانین اداره چگونگی اداره مناطق آزاد به مرحله اجرا نرسیده و این مناطق تنها با تحقق و بکارگیری 30 درصد از این قوانین توانسته اند تا به امروز دوام بیاورند. وی ادامه داد: چون لایحه برنامه هفتم توسعه  در واقع ریل گذاری دوره ای 5 ساله برای کشور است و هرگونه مناسبات مدیریتی؛ ساختاری و دستگاههای اداری را تحت تاثیر قرار می دهد نمیتوان نسبت به این موضوع بی توجه بود. به دیگر سخن ، فصول و بندهای برنامه هفتم هر جا که ورود پیدا کند روی مناسبات مدیریتی، تغییرات ساختاری و روابط دستگاهها و آینده دستگاهها در یک بازه 5 ساله بسیار اثر گذار است  و با توجه به اهمیت این سند راهبردی باید نسبت به آن که این روزها در دستور کار دولت و مجلس قرار دارد، توجه ویژه ای داشت.

مروری بر نقاط قوت برنامه هفتم

دبیر مجمع سازندگان کیش با بیان اینکه به طورکلی دربرنامه هفتم تا حدودی آسیب شناسی برنامه های قبلی صورت گرفته و پس از آناین برنامه تهیه و تدوین شده است گفت: برنامه هفتم در مواردی دارای نقاط قوتیاست که نمیتوان آن ها را نادیده گرفت . برای مثال در ماده 3 رشد اقتصادی 8 درصد پیش بینی شده است و در ماده 5 به جلب مشارکت بخش خصوصی و تسهیل فرایند واگذاریها اشاره شده،در این مادهآمده است: واگذاریهای دولتی به نهادهای عمومی غیردولتی تنها پس از دوبار فراخوان عمومی و عدم استقبال بخش خصوصی از فراخوان مجاز است. قاسمی در توضیح این ماده گفت: بسیاری از مشکلات ما که دامنگیر بخش خصوصی است شرکت های خصولتی استکه در این ماده اولویت واگذاری ها به بخش خصوصی و پس از آن به خصولتی ها خواهد بود. ماده 13 هم در ارتباط با قانون بودجه کشوراست که در آن گفته شدهقانون بودجه نباید منجر به اصلاح یا تغییر قوانین دائمی کشور شود. وی در ارتباط با توضیح این ماده هم بیان داشت: همواره یکی از مشکلات اصلی ما در بررسی لوایح بودجه توسط نمایندگان این بود که قوانین دائمی نقض می شد و آشفته بازاری در نظام تقنینی کشور بوجود می آمد.بدین معنا کهدر برهه ای قانون دائمی فریز می شد ولی در این ماده تبعیت از قوانین دائمی به تکلیف تبدیل شده است و تاکید دارد که در قانون گذاری بودجه باید کار بودجه ای انجام شود و نمی توان اصلاح قانون ضمن بودجه ای کرد! و متاسفانهبسیار از مشکلات ما در مناطق آزاد هم دقیقا از همین جا نشئات گرفته است . برای مثال بحث مالیات بر ارزش افزوده برای مناطق آزاد نیز ابتدا از قانون بودجه استخراج شد. قاسمی از دیگر نقاط قوت برنامه هفتم را ماده 57  این برنامه دانست و ادامه داد:  در این ماده بهره برداری از کل فرودگاههای کشور با رعایت استانداردها و ضوابط  در جهت نظم بخشی (غیراز فرودگاه مهرآباد و امام خمینی) به بخش خصوصی واگذار شده است که با رویکرد تقویت بخش خصوصی ماده خوبی به شمار می رود. وی همچنینبه ماده 104 برنامه اشاره کرد که به جایگزینی سیاست "خرید خدمت" به جای "تولید خدمت" در دستگاههای اجرایی اشاره دارد.در این مادهبه جای اینکه معاونت ها در بخش های مختلف خود را درگیر تولید خدمت با بکارگیری نیروی انسانی و ایجاد ساختار جدید کنند خرید خدمت انجام خواهند داد و از بخش های آماده به کار استفاده می کنند که اجرایی شدن این ماده بخش زیادی از ریخت و پاش های سازمانی را جمع خواهد کرد و از نقاط قوت رویکردهای برنامه هفتم توسعه است و قابل چشم پوشی نیست.

قاسمی با بیان اینکه طبق بند الف ماده 27 برنامه هفتم سهم مالیات در بودجه عمومی کشور باید بیشتر شود و 80 درصد از هزینه ها باید از محل درآمد مالیاتی تامین شود گفت: اگر نظام مالیاتی قاعده مند شود این ماده محل درآمد خوب و نقطه قوت است .اما در جایی گفته شده است وضع هرگونه تخفیف، ترجیح بخشودگی و کاهش معافیت شمول نرخ صفر و اعطایی سیاست های مالیاتی در سالهای برنامه هفتم ممنوع است . نکته خوب این بند این است که توسعه بی قاعده مناطق آزاد را محدود خواهد کرد چون ویژگی منطقه آزاد معافیت است و معافیت مغایر با ماده 27 است. اگر منطقه ای بخواهد جزء مناطق آزاد باشد باید در کمیسیون و صحن علنی مجلس دو سوم رای را بگیرد چون اصلاح قانون برنامه خواهد بود و عملا قیدی بر توسعه کمی غیرقاعده مند مناطق آزاد گذاشته شده است و نکته مثبتی است.

جایگاه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در برنامه هفتم

مشاورفراکسیونمناطقآزاددرمجلسشورایاسلامیدر بخش دیگری از سخنان خود با اشاره به نقاط ضعف و ایرادات برنامه هفتممشخصا با تاکید بر مناطق آزاد با طرح این سوال که آیا برنامه هفتم توسعه مناطق آزاد را ارتقاء داده و تقویت کرده یا تضعیف نموده است؟ گفت: برنامه هفتم توسعه در ماده 117یعنی در آخرین ماده تعیین تکلیف کرده،در این ماده آمده است: احکام، قوانین و مقرراتی که لغو و یا اصلاح آنها مستلزم ذکر نام است (مثل مناطق آزاد) در صورت مغایرت با این قانون در طول برنامه موقوف الاجرا می گردد.در بند سه هم آمده است: دستورالعمل ها و بخشنامه های سازمان برنامه و بودجه در چارچوب مفاد این قانون و قانون برنامه و بودجه و قوانین بودجه سنواتی و آیین نامه های مربوط برای کلیه دستگاههای مربوطه لازم الاجراست. یعنی شورای عالی مناطق آزاد که دارای اختیارات وضع قوانین در حوزه مناطق آزاد است عملا مقرارات آن مغلوب مقررات سازمان برنامه و امور اداری خواهد شد و هر مقررات، دستورالعمل و بخشنامه ای چنانچه با قانون چگونگی اداره مناطق آزاد مغایرت باشد،اولی حاکم است و شورایعالی مناطق آزادنمی تواند نقش خود را ایفا کند و عملا می توان گفت مقررات گذاری شورایعالی مناطق آزاد با توجه به این نکته در محاق افتاده و مسئله مهمی است.

قاسمی به ماده 65 قانوناحکامدائمیبرنامههایتوسعهکشوراشاره کرد و گفت:در این ماده مدیرانسازمانهایمناطقآزادبهنمایندگیازطرفدولت،بالاترینمقاممنطقهمحسوبشدهاندوهمهوظایف،اختیاراتومسؤولیت‌هایدستگاههایاجرائیدولتیمستقردراینمناطقبهاستثناءنهادهایدفاعیوامنیتیبرعهدهآنهاقراردادهشدهاست. اینموضوعدربندالفهمین مادهذکرشدهو ماده محکم و قُرصی است و به صورت مشخص تمام اختیارات و مسئولیت ها و وظایف دستگاههای اجرایی  مستقر در مناطق آزاد را به شخص مدیر عامل واگذار کرده اما وقتی ماده 117 را مرور می کنیم عملا  ماده 65 تحت الشعاع آن قرار گرفته و این ماده نیز به نوعی زمینگیر می شود.

دبیرمجمع سازندگان کیش همچنین به ماده 4 پیشنهادی در برنامه تدوین اشاره کرد و گفت: هر چند به منظور بهبود محیط کسب و کار، اما در این ماده آمده است: از ابتدای سال دوم اجرای برنامه هفتم؛ صدور و تمدید هرگونه مجوز کسب و کار توسط سازمان های مناطق آزاد و ویژه فقط از طریق"درگاه ملی" امکانپذیر خواهد بود و اجرایی شدن این ماده عملا ماده 11 قانون اداره چگونگی مناطق آزاد را محدود می کند. باید گفت: ماده 11 صدور مجوز را برای انجام هرگونه فعالیت اقتصادی مجاز در محدوده منطقه، فقط در اختیار سازمان قرار داده و حتی در ماده 18 بند 3 در اساسنامه مناطق آزاد هم آمده است و درغیاب این ها در قانون تجارت هم به آن تاکید شده است که با این تفاسیر ناقض یکدیگرند.البته اگر در سامانه این کار انجام شود قطعا نظام مند، قاعده مند و شفاف خواهد شد و به نفع متقاضی و درخواست کننده است اما ساختار و اختیارات سازمان های مناطق آزاد بدین نحو تحلیل خواهد رفت.

قاسمی با اشاره به ماده 17 برنامه هفتم نیزگفت: براساس این ماده کلیه وجوه حاصل از جرایم دیرکرد، تخلفات و... در مناطق آزاد که سالانه حجم بسیار بالایی را شامل می شود ویکی از منابع مالی و درآمدی سازمان منطقه آزاد را تامین می کند ضمن اینکه در بودجه سال سازمان است و به عنوان در آمد-هزینه از آن استفاده می شود، باید مستقیما به خزانه در بودجه ملی واریز شود و بعد از آن در بودجه سنواتی به سازمان های مربوط تخصیص پیدا کند.با تصویب این ماده عملا ماده 4 قانون مناطق آزاد به محاق خواهد افتاد چون در آن ماده گفته شده که عوارض را شورایعالی مناطق آزاد تعیین می کند و ضمنا بودجه مناطق را هم شورایعالی تصویب می نمایدو با این اوصاف بخش مهمی از استقلال و منابع مالی مناطق آزاد به لحاظ ساختاری تحت الشعاع قرار خواهد گرفت.

مشاور فراکسیون مناطق آزاد مجلس شورای اسلامی با اشاره به ماده 35 گفت : در ماه 35 واگذاری اراضی ملی توسط وزارت جهاد کشاورزی به اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی صرفا به صورت اجاره و حق بهره برداری و یا حق انتفاع مشخص در دوره معین و در قالب طرح مصوب صورت می گیرد و لاغیر. بند ب همین ماده می گوید : اراضی واقع در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نیز مشمول این حکم می شود یعنی به عبارتی اختیارات واگذاری برای طرح های مهم مطلقا وجود ندارد در صورتیکه بنا بر نیاز و ضرورت بایستی اختیاراتی به مدیرعامل منطقه داده شود که در اساسنامه نیز آمده است اما در این ماده عملا این موضوع زیر سوال رفته است اگر اجاره و یا حق بهره برداری اراضی را هم بدهیم باز هم به وزارت جهاد کشاورزی باید پاسخگو بود و عملا اختیارات مدیرعامل منطقه محدود می شود و ناقض ماده 24 قانون اداره چگونگی مناطق آزاد است.  در این ماده آمده است: نحوهاستفادهاززمینومنابعملیوترتیبفروشیااجارهآنبهاتباع کشوردرمحدودههرمنطقهکهدرمالکیتدولتباشدطبق‌مقرراتمصوبهیأتوزیرانوبا رعایتبرنامه‌هایعمرانیهرمنطقهتعیینمی‌گردد.‌سازمانهرمنطقهمسئولاجرایمقرراتمربوطخواهدبود. در ماده 16 اساسنامه هم بر این موضوع تاکید شده است. قاسمی ادامه داد: در جایی دیگر میگوید بعد از اجازه وزارت جهاد کشاورزی در صورت انصراف از تولید و یا عدم احداث واحد تولیدی در چارچوب زمانی تعیین شده بایستی با نظارت سازمان های مناطق آزاد و ویژه اقتصادی هر منطقه به نمایندگی از دولت واگذار گردد. بدین معنی که سازمان های مناطق صرفا در قالب طرح های جامع مصوب شورایعالی مناطق آزاد می توانند اقدام به واگذاری مجدد این اراضی کنند. یعنی در صورتی سازمان های مناطق آزاد می توانند به این مسئله ورود کنند که واحد تولیدی تعهدات خود را در قبال واگذاری جهاد کشاورزی انجام نداده باشد و این بدین معناست که عملا بسیاری از مزیت ها از بین خواهد رفت.

دبیر مجمع سازندگان کیش همچنین با اشاره به ماده 105 بند ب گفت: تمام اختیارات دستگاههای اجرایی (که شامل مناطق آزاد هم هست) مشمول این قانون در خصوص جذب و بکار گیری نیروی انسانی در طول برنامه موقوف الاجرا و هرگونه جذب و بکارگیری (شرکتی ،پیمانکاری، روزمزد و ...) بایستی با تایید سازمان امور اداری و استخدامی کشور باشد. یعنی قانون اداره مناطق آزاد که اختیارات استخدام و عقد قرارداد را به مدیرعامل سازمان داده است اجازه آن را به سازمان امور اداری و استخدامی واگذار نموده و در اینجا شورایعالی مناطق آزاد محلی از اعراب ندارد و اختیارات آن تحلیل رفته است.

جمعبندی و نتیجه گیری

با توجه به مواردی که از نظر گذشت و با مقایسه موردی قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و برنامه هفتم توسعه عملا مواد 5، 9،11، 12 و ماده 24 قانونچگونگیادارهمناطقآزاد محدود و بلااثر می شود.

قاسمی با بیان اینکه بر اساس ماده 5 هرمنطقهتوسطسازمانیکهبهصورتشرکتباشخصیتحقوقیمستقلتشکیل می‌گرددوسرمایهآنمتعلقبهدولتاستاداره‌می‌شود. اینشرکتهاوشرکتهایوابسته ازشمولقوانینومقرراتحاکمبرشرکتهایدولتیوسایرمقرراتعمومیدولتمستثنی بودهومنحصراًبر‌اساساینقانونواساسنامه‌هایمربوطادارهخواهدشدودرموارد پیش‌بینی‌نشدهدراینقانونواساسنامه،تابعقانونتجارتخواهندبود که این ماده با ماده 11 برنامه هفتمکه ثبت شرکت را فقط از درگاه ملی مجاز میداند در تضاد و مغایرت است.

ماده 9 قانونچگونگیادارهمناطقآزادوویژهاقتصادیمی گوید: وزارتخانه‌ها،سازمانها،مؤسسه‌هاوشرکتهایدولتیووابستهبهدولت می‌توانندبرایارائهتسهیلاتوخدماتدرمحدودههرمنطقه ‌قراردادهایلازمرادرحدودمصوبه‌هایهیأتوزیرانباسازمانیاشرکتهایتابعآنمنعقدنمایند. شرایطاین گونهقراردادهابهنحویخواهدبودکه‌موجبحفظموقعیترقابتیمنطقهدرمقابلمناطق آزادسایرکشورهاگردد. قاسمی در این باره گفت: ما باید در قراردادها و واگذاریها به دنبال"رویکرد"  باشیم و موقعیت مناطق آزاد کشور را در قیاس با سایر مناطق آزاد دنیا حفظ کنیم . هر نوع اقدام و قراردادی که باعث تضعیف موقعیت رقابتی ما شود نباید اتفاق بیفتد و مجاز به آن نیستیم. اما با توجه به برنامه هفتم عملا این مزیت های رقابتی ما زیر سوال رفته است.

قاسمی همچنین با اشاره به ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد گفت: در این ماده صدورمجوزبرایانجامهرنوعفعالیتاقتصادیمجاز،ایجادبناوتأسیسات وتصدیبهانواعمشاغلتوسطاشخاصحقیقیوحقوقی،‌درموردمشاغلیکهمتصدیمستقیم ندارنددرمحدودهمنطقهفقطدراختیارسازمانمی‌باشد. که در برنامه هفتم تحت الشعاع قرار گرفته است.

در ماده 12 نیزمقرراتمربوطبهاشتغالنیرویانسانی،بیمهوتأمیناجتماعیوصدور روادیدبرایاتباعخارجیبهموجبآیین‌نامه‌هاییخواهدبود‌کهبهتصویبهیأت وزیرانخواهدرسید که آن هم در برنامه هفتم تضعیف گردیده است.

قاسمی با اشاره به ماده 24 هم گفت: در این ماده نحوهاستفادهاززمینومنابعملیوترتیبفروشیااجارهآنبهاتباع کشوردرمحدودههرمنطقهکهدرمالکیتدولتباشدطبق‌مقرراتمصوبهیأتوزیرانوبا رعایتبرنامه‌هایعمرانیهرمنطقهتعیینمی‌گردد و ‌سازمانهرمنطقهمسئولاجرایمقرراتمربوطخواهدبود که این ماده نیز عملا تحت الشعاء برنامه هفتم قرار گرفته است که پیش از این از نظر گذشت.

قاسمی؛ دبیر مجمع سازندگان کیش در پایان با بیان اینکه بطورکلی اگر برنامه هفتم توسعه به این ترتیب پیش رود و تصویب شود ما منطقه آزاد را بنا به تعریفی که از این مناطق داشتیم در قیاس با مناطق آزاد همجوار در موقعیت رقابتی نخواهیم بود و جایگاه مناطق را تضعیف خواهیم کرد و متاسفانه محدودتر خواهیم شد گفت: با تصویب برنامه هفتم بدون توجه به موارد گفته شده عملا نباید انتظار داشت که مناطق آزاد به عنوان قلمرو آزاد از مقررات و قوانین عمومی کشور؛ بتواند با فراق بال به نقش آفرینی بپردازند.