پنجم شهریورماه، هیئت‌وزیران به استناد ماده‌واحده قانون ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری صنعتی و ایجاد سیزده منطقه ویژه اقتصادی مصوب 1400 و بند (ب) ماده (4) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 اساسنامه دو منطقه آزاد تجاری صنعتی مازندران و دوغارون را تصویب و ابلاغ کرد. اساسنامه هردو منطقه دارای 25 ماده و 51 بند و 6 تبصره است. ماده (5) هردو اساسنامه به اهداف تأسیس اشاره‌کرده است. به استناد این ماده مناطق برای تحقق اهداف زیر تأسیس‌شده است.

1-     جذب و توسعه سرمایه‌گذاری

2-     تسهیل تولید و تجارت

3-     اشتغال‌زایی

4-     افزایش صادرات غیرنفتی

5-     توسعه زیرساخت‌های منطقه

6-     ارتقای متوازن اندازه تجارت خارجی

7-     جذب و توسعه فناوری‌های نوین

8-     تنوع بخشیدن به روش‌های تأمین منابع مالی موردنیاز توسعه منطقه با تأکید از خارج

9-     اهداف مصرح در ماده (1) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد

ماده (1) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1372 با تأکید بر واژه " تسریع"،9 هدف را برای مناطق آزاد برشمرده است." تسریع" در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی. به نظر می‌رسد 3 هدف جذب سرمایه‌گذار، توسعه زیرساخت‌ها، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی (غیرنفتی) موارد مشترک بین قانون و مصوب هیئت‌وزیران در قالب اساسنامه است. ماده 11 سیاست‌های کلی ابلاغی اقتصاد مقاومتی هم 4 هدف برای تأسیس مناطق آزاد معرفی کرده است:"انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج".

مرور اهداف تأسیس در قالب سیاست‌های کلی ابلاغی، قانون و اساسنامه با این انگیزه انجام شد تا به این گزاره اشاره‌کنم که " تحقق اهداف نیاز 

به هماهنگی و همسوی بین سیاست‌های کلی ابلاغی و قانون با دستورالعمل‌ها، بخشنامه‌ها، مقرره‌ها، مصوبات هیئت‌وزیران، دستگاه‌های اجرایی و 

نهادهای انقلابی که رویه‌های اجرایی را تعریف می‌کنند "، دارد. بدون این هماهنگی و همسویی، تحقق اهداف امکان‌پذیر نیست. براین باورم که 

یکی از ریشه‌های اصلی کژ کارکردی مناطق آزاد تجاری صنعتی و حتی ویژه اقتصادی در عدم هماهنگی و همسویی بین قوانین و مقررات است. 

قانون حامی مبانی و فلسفه شکل‌گیری مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی است. قانون تصمیم‌های است که برای اشخاص چه 

حقیقی و چه حقوقی یا قوای سه‌گانه (مقننه، مجریه، قضائیه) و سایر نهادها، منشأ ایجاد حق و تکلیف است و سایر مقررات از آن نشاءت می‌گیرد. 

مقرره تصمیم‌هایی است که مشتمل بر تعیین روش اجرایی یک یا چند قانون، تنظیم سازمان‌های اداری و اجرایی و دیگر تصمیم‌های می‌شود که 

توسط مراجع وضع و به اجرا گذاشته می‌شود. نگاهی به قانون مصوب سال 1372 و 1384 چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق 

ویژه اقتصادی، گویای آن است که قانون‌گذار از در حمایت از شکل‌گیری این مناطق به تصویب قانون پرداخته است. این حمایت در حالی 

شکل‌گرفته است که برخی مقرره‌ها، بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها، رویه‌ها و آئین‌نامه هامسیر متفاوتی را طی می‌کنند. برخی از تدوین‌کنندگان 

بخشنامه، دستورالعمل و مقررات که علی‌القاعده باید جاری‌سازی قانون در مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی را هدف بگیرند، 

برخلاف این مسیر حرکت می‌کنند. نگاهی به برخی بخشنامه‌ها، آئین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها به‌ویژه در مورد ممنوعیت واردات خودرو، مالیات، 

استقرار و انتخاب مدیران دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد، مقررات گذر خودروهای مناطق آزاد، تأسیس نهادهای مالی و بیمه‌ای و 

گمرکی، مدیریت بندر و فرودگاه، اشتغال نیروی انسانی، انتظامی، گردشگری (فعالیت دی جی در رستوران و کافی‌شاپ) و حتی پاره‌ای از 

اختیارات دبیر شورای عالی مناطق آزاد نشانگر آن است که مقررات جایگزین قانون شده و این جابجایی بسیاری از مزیت‌های جذاب و قانونی 

این مناطق را هدف گرفته است. همچنان حافظه تاریخی ساکنان و فعالان مناطق آزاد، بخشنامه دبیر شورای عالی مناطق آزاد وقت در سال 1400 

یعنی سردار سعید محمد را فراموش نکرده‌اند. بخشنامه‌ای که توسط دیوان عدالت اداری ابطال شد. آن بخشنامه مصداق بارز شکاف موردبحث 

در قوانین و مقررات است. بخشنامه به دنبال آن بود تمام انتصابات، قراردادها و سایر اقدامات در مناطق آزاد به تائید دبیرخانه شورای عالی مناطق 

آزاد برسد. بااین‌حال، دیوان عدالت اداری با استناد به ماده ۱۳ قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات سازمان‌های مناطق آزاد تجاری-صنعتی و 

ویژه اقتصادی، این بخشنامه را خلاف قانون دانست. این خاطره تلخ را ازآن‌جهت آوردم که بگویم درگذشته نه‌چندان دور دبیر شورای عالی 

مناطق آزاد که علی‌القاعده باید اشراف کاملی بر قوانین حوزه مسئولیت خود داشته باشد، در تله شکاف بین قانون و مقررات افتاد.

پر کردن شکاف بین قانون و مقررات یکی از مسائلی است که امروزه، دغدغه بسیاری از مناطق شده است. فرایند فرسایشی حل این مسئله، 

بسیاری از فرصت‌های توسعه‌ای مناطق را از بین برده است. برای جلوگیری از افزایش شکاف، انتخاب مسیر قانونی مناسب می‌تواند فرایند 

مدیریت این مسئله را کوتاه کند. ظرفیت‌های قانونی مناسب برای مدیریت این شکاف به نفع قانون، در ساختار تقنینی و دولت وجود دارد و 

مدیران دبیرخانه و مناطق آزاد می‌توانند با شناخت و فعال‌سازی این ظرفیت، بخشی از مشکلات را با سرعت عمل بیشتر رفع کنند.

نگاهی تاریخی به تأسیس نهادهای ناظر تنظیم‌گر برای جلوگیری از شکل‌گیری شکاف بین قانون و مقررات نشان می‌دهد که سرآغاز 

قانون‌گذاری ایران در عصر جدید به سال ۱۲۸۵ هجری شمسی مصادف با تصویب قانون اساسی مشروطیت بازمی‌گردد. پس از گذشت بیست‌ودو دوره قانون‌گذاری، به‌موجب قانون ۲۹/۱۲/۱۳۵۰ به‌منظور تدوین قوانین و مقررات کشور و تنقیح آن، "سازمان تنقیح و تدوین قوانین 

و مقررات کشور" با وظایف فرادستگاهی زیر نظر نخست‌وزیر وقت تأسیس گردید. به‌موجب آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور مصوب ۱۸/۳/۱۳۵۳ 

یکی از مهم‌ترین وظایف این سازمان تعیین و تفکیک قوانین و مقررات متناقض و مغایر و تهیه پیشنهادهای اصلاحی بود. برای بررسی موارد 

مغایر و متناقض، «کمیسیون عالی حقوقی» تحت ریاست نخست‌وزیر تشکیل گردید. وزیر مشاور و معاون پارلمانی نخست‌وزیر و رئیس سازمان و 

همچنین پنج نفر از متخصصان برجسته حقوقی از بین قضات و یا وکلای دادگستری و یا اساتید علم حقوق اعم از شاغل یا بازنشسته با انتخاب 

نخست‌وزیر به عضویت این کمیسیون منصوب می‌شدند. این وضعیت تا پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی ادامه داشت اما مصوبات شورای 

انقلاب جمهوری اسلامی ایران تغییراتی در ساختار سازمان به وجود آورد و کار در معاونت حقوقی نخست‌وزیری وقت و سپس ریاست 

جمهوری در قالب اداره کل تدوین و تنقیح قوانین و مقررات ادامه یافت.

پس از وقوع انقلاب اسلامی قانون‌گذار برای ایجاد اطمینان و تضمین همسوی بین قوانین مصوب در مجلس شورای اسلامی با مقررات اعلامی از 

سوی دولت، "قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور" را در سال 1389 به تصویب رساند. در ماده 10 قانون اخیر، سازمان تنقیح و تدوین 

قوانین و مقررات کشور مصوب 1350 تعیین تکلیف شد و جای خود را به دو نهاد دیگر در قوه مقننه و قوه مجریه داد. معاونت قوانین مجلس بر 

اساس همین قانون مأموریت یافت تا هیئتی تحت عنوان " هیئت بررسی تطبیق مصوبات دولت با قوانین" تشکیل دهد. همچنین در قوه مجریه 

باهدف تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات، معاونتی به همین نام در ساختار معاونت حقوقی رئیس‌جمهور پیش‌بینی شد. بر اساس تجربه 

زیست در مناطق آزاد، براین باورم که مدیران این مناطق، از این ظرفیت‌های قانونی برای ترمیم شکاف بین قانون و مقررات، کمتر بهره برده‌اند.

"هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین"، یک هیئت در مجلس شورای اسلامی است که وظیفه آن تطبیق همه مصوبات هیئت دولت با قوانین مصوب مجلس است. بر اساس ماده 2 قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور کلیه دستگاه‌های حکومتی که مقررات وضع می‌کنند از قبیل هیئت دولت، شورای عالی انقلاب فرهنگی، هیئت عمومی دیوان عالی کشور، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری همچنین دستگاه‌های که مقررات آن‌ها لزوم اجرا دارد، موظف‌اند تمام مصوبات خود را جهت اعمال این قانون به مجلس شورای اسلامی ارسال نمایند. ماده 3 همین قانون شرح وظایف معاونت قوانین و هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین اعضای هیئت شامل تعدادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی است که به‌طورمعمول از گروه‌های مختلف انتخاب می‌شوند. محورهای مهم فعالیت این هیئت بررسی تمامی مصوبات هیئت دولت و ارزیابی تطابق آن‌ها با قوانین مصوب است. همچنین درصورتی‌که مصوبه‌ای مغایر با قانون تشخیص داده شود، هیئت موظف است این موضوع را به دولت اعلام کند و درخواست اصلاح آن را نماید. علاوه براین وظیفه هیئت فقط گزارش دهی نیست بلکه پیگیری انجام اصلاحات لازم در مصوبات مغایر هم از وظایف دیگری است که باید دنبال شود. هیئت در صورت عدم‌اصلاح، موظف است موضوع را به مجلس گزارش دهد. هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین نقش مهمی در حفظ انطباق قوانین و مصوبات دولت دارد و به‌عنوان یک‌نهاد نظارتی در فرآیند قانون‌گذاری و اجرای آن عمل می‌کند. افزون براین در دستورالعمل اجرایی قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور، تشکیل شورای عالی تصویب و ابلاغ‌شده است. این شورا مسئولیت نظارت و هماهنگی در فرایند تدوین و تنقیح قوانین و مقررات را بر عهده دارد. ترکیب شورا فرا بخشی است. رئیس مجلس شورای اسلامی، معاون حقوقی رئیس‌جمهور، یکی از معاونین قوه قضائیه، معاونین قوانین و نظارت مجلس اعضاء این شورا هستند. نظارت بر فرایند تدوین قوانین، تنقیح قوانین، ایجاد هماهنگی بین نهادها برای بهبود فرایند تدوین و تنقیح و تدوین راهکار برای بهبود فرآیندهای قانونی و مقرراتی از وظایف شورای عالی تنقیح قوانین است. این شورا به‌عنوان یک‌نهاد کلیدی در بهبود و کارآمدی نظام حقوقی کشور عمل می‌کند و بخشی از راه‌حل مدیریت شکاف بین قوانین و مقررات به‌عنوان مسئله مبتلابه مناطق آزاد تجاری صنعتی است.

نهاد نظارتی و تنظیم‌گر دیگر برای حل تعارض و شکاف بین قانون و مقررات، معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات مستقر در معاونت حقوقی ریاست جمهوری است. این نهاد حقوقی هم یکی از مسیرها مؤثر برای مدیریت و رفع شکاف بین قوانین و مقررات در مناطق آزاد تجاری صنعتی است. یکی دیگر از مزایای این مسیر امکان طرح و رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی است. این معاونت مسئولیت کلیه امور حقوقی دولت را بر عهده دارد. بخش تدوین و تنقیح قوانین و مقررات یکی از 5 معاونت فعال در ریاست جمهوری است. به باورم چون بیشتر هجمه‌ها به مناطق آزاد تجاری صنعتی توسط دستگاه‌های دولتی انجام می‌شود، برقراری ارتباط مؤثر و گسترده با این بخش از دولت می‌تواند برای حفظ مزیت‌های قانونی مناطق آزاد تجاری صنعتی کارآمد باشد.

در کنار این دو مسیر برای مدیریت شکاف بین " قوانین" مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی با " مقررات" وضع‌شده توسط سایر بخش‌های دولتی، یک مسیر دیگر هم وجود داردکه جنبه قضایی دارد. مراجعه به دیوان عدالت اداری برای پر کردن شکاف بین قانون و مقررات که پیش‌ازاین، فعالان اقتصادی و سرمایه‌گذاران، درباره برخی از تصمیم‌های فراقانونی، از آن بهره برده‌اند. دیوان نهادی است که برای رسیدگی به شکایات، دادخواهی‌ها و اعتراضات فعالان اقتصادی، سرمایه‌گذاران و صاحبان کسب‌وکار مناطق آزاد تجاری صنعتی نسبت به مأموران یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و... تأسیس‌شده است. این دیوان بر اساس اصل ۱۷۳ قانون اساسی فعالیت می‌کند. شکایات قابل‌ارائه به دیوان عدالت اداری شامل موارد تصمیمات و اقدامات اداری، آیین‌نامه‌ها و مقررات، تخلفات اداری، عدم اجرای قوانین و شکایت از تصمیم‌های قضایی است. این دیوان به بررسی و رسیدگی به این نوع شکایات پرداخته و در صورت لزوم، تصمیم‌های لازم را برای احقاق و رعایت حقوق اتخاذ می‌کند.

مسیرهای پیشنهادی برای مدیریت شکاف بین "قانون" و "مقررات" با این هدف ارائه شده است که جایگاه قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی که واجد مفاد مزیت زا برای رونق مناطق و تسهیل گری برای تحقق اهداف تأسیس مناطق است، حفظ و تقویت شود. لق شدن قانون، نوعی میثاق شکنی و دامن زدن به بی‌اعتمادی است. مقررات را نباید به‌گونه‌ای نوشت که باروح قانون در تعارض و حتی تضاد باشد. سرمایه‌گذاران با نگاه به قانون به سمت این مناطق آمده‌اند. مقررات نمی‌تواند و نباید با لق کردن قانون و مزیت زدایی از مناطق، فرار سرمایه و سرمایه‌گذاران را دامن زند. مدیران مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی در حفظ و تقویت مبانی قانونی فعالیت مناطق آزاد با هیچ دستگاه، سازمان و نهاد اجرایی نباید مماشات کنند. دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد به‌عنوان نهاد تنظیم‌گر و هماهنگ‌کننده باید در این مسیر در کنار مناطق باشد. مسیرهای سه‌گانه پیشنهادی برای احترام و حفظ حرمت و حریم قانون و جلوگیری از ذبح آن توسط مقررات، آئین‌نامه، دستورالعمل و بخشنامه ارائه‌شده است. بی‌شک دانش و جسارت برای مدیریت شکاف پیش‌گفته حرف اول و آخر را می‌زند.