انتشار خبری با تیتر "بازگشت اقتدار به مناطق آزاد تجاری -صنعتی " در تعدادی خبرگزاری و پایگاه اطلاع رسانی ، طی چند روز اخیر ،  توجهم را جلب کرد. ابتدا تلاش خواهم کرد کورنولوژی و ترتیب تاریخی رویدادی که منتهی به چنان بازنمایی رسانه ای شده است ، برای خوانندگان یادداشت بیان کنم. سپس نکاتی که به نظرم حائز اهمیت است را مطرح می کنم.

1- به نظر می رسد وزیر اقتصاد و امور دارایی و سعید محمد دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری -صنعتی ، تعیین تکلیف مدیریت یکپارچه و حکمرانی واحد در مناطق آزاد را به حق دارای اهمیت بالا و موثر در نوع و شیوه عملکرد مناطق می دانند.

2- کم تر سخنرانی از سعید محمد بعنوان دبیر شورای عالی مناطق آزاد می توان پیدا کرد که در آن به موضوع ماده 65 احکام دائمی برنامه ششم توسعه ، اشاره نکرده و خواستار اجرایی شدن این ماده نباشد.این در حالی است که علیرغم اهمیت زیاد ماده 27 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد ، بسیار کمتر به آن پرداخته یا استناد می شود.

3- براساس متن اخبار منتشر شده  ، گزارشی از سوی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی ، با موضوع نحوه اجرایی سازی ماده 65 احکام دائمی برنامه ششم توسعه در مناطق آزاد کشور ،تهیه و برای رئیس جمهور بعنوان رئیس شورای عالی مناطق آزاد ارسال شده است.متاسفانه متن این گزارش در اختیار رسانه ها قرارداده نشده است تا از فحوا و نوع استدلال سازی دبیرخانه مناطق آزاد اطلاعات بیشتری دریافت کنیم. سپس این گزارش از سوی رئیس جمهور برای معاونت حقوقی نهاد ارسال می شود.

4- با جستجوی اینترنتی به متن خبری در سایت معاونت حقوقی رئیس جمهور به تاریخ 7/2/1401 با عنوان " مجمع عالی مشورتی معاونت حقوقی برگزارشد"، دسترسی پیدا می کنیم ، که بیان می دارد در جلسه این مجمع ، موضوع حدود صلاحیت مدیران عامل مناطق آزاد تجاری – صنعتی با مقامات محلی مورد بررسی قرار گرفته است. در متن  خبر آمده است " دکتر محمد دهقان معاون حقوقی رئیس جمهور در این جلسه با اشاره به تعارض برخی قوانین و مقررات حاکم و آثار مدیریتی ، اجتماعی و اقتصادی آن ها به ضرورت اصلاح برخی از مقررات مربوطه تاکید و دستور مقتضی را صادر نمود".

5-  پیرو جلسه اردیبهشت ماه مجمع عالی  مشورتی حقوقی معاونت حقوقی رئیس جمهور ، در خردادماه 1401 ، جلسه دیگری با حضوردوتن از معاونین رئیس جمهور(حقوقی واجرایی ) ،دبیر شورای عالی مناطق آزاد، معاون اقتصادی وزیر کشور و معاون سازمان گمرک جمهوری اسلامی وبرخی از نمایندگان دستگاه های اجرایی که در متن خبر به اسامی آنها اشاره نشده است ، با موضوع بررسی اختلافات بین مناطق آزاد و دستگاه هایی اجرایی با هدف اجرای بند الف ماده 65 احکام دائمی برنامه ششم توسعه تشکیل می شود. نتیجه این جلسه در قالب تصمیم های 5 گانه، برای اخذ تصمم نهایی از سوی رئیس جمهور، برای ایشان ارسال می شود.

6- رئیس جمهور با دریافت گزارش و پیشنهادهای جلسه یا صحیح تر تصمیم های 5 گانه برای اجرایی سازی ماده 65 احکام دائمی به وحیدی وزیر کشور وسعید محمد دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری -صنعتی ابلاغ می کند ،" موارد پیشنهادی و جمع بندی به مدت یک سال به صورت آزمایشی اجرا شود.اگر نتیجه مثبت بود، ادامه یابد والا با اصلاح ساختاری رفع مشکل شود".

7- تصمیم های این جلسه که از سوی رئیس جمهور به وزیر کشور و دبیر شورای عالی مناطق آزاد براساس متن خبر " کفش آهنی سعید محمد جواب داد . بازگشت اقتدار به مناطق آزاد " توشیح و ابلاغ شده است ، شامل موارد ذیل است:

   الف – شورای تامین در تمام مناطق آزاد به ریاست مدیرعامل سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی تشکیل شود.

ب- فرماندار مناطق آزاد با پیشنهاد مدرعامل سازمان منطقه آزاد و با حکم وزیر کشور منصوب می شود

ج- رئیس گمرک منطقه آزاد با پیشنهاد مدیرعامل منطقه و با حکم رئیس سازمان گمرک جمهوری اسلامی منصوب می شود.

د- شهردار منطقه آزاد توسط شورای شهر انتخاب و حکم آن توسط مدیرعامل سازمان منطقه آزاد صادر شود.

   8- منطقه آزاد ، اشاره به محدوده معین از قلمرو کشور دارد که براساس اهداف مشخص و پیش بینی شده در قانون به صورت خاص و متفاوت با سرزمین اصلی اداره می شود. دوگانه سرزمین اصلی و منطقه آزاد برای اشاره به همان محدوده تعریف شده دارای قانون خاص ، فقط در ادبیات منطقه آزاد دیده می شود. خود این دوگانه بیانگر ذهنیت متفاوتی است که در رابطه با مناطق آزاد وجود دارد. طبیعی است که براساس قانون ، مقررات حاکم بر سرزمین اصلی ، در بخش های مختلف منطقه آزاد ، به گونه متفاوت تعریف و اجرا می شود. خاص دیدن این مناطق به واسطه ماموریت های ملی است که به این ساختارها محول شده است. این مناطق با بهره گیری از مدیریت یکپارچه و تسهیلات و مشوق های قانونی برای جذب سرمایه های خارجی و داخلی، ایجاد فرصت های شغلی جدید، کسب در آمد ارزی وافزایش صادرات ، دستیابی به فناوری های پیشرفته ، اعمال معافیت های مالیاتی ، حذف تعرفه های گمرکی ، ارتقا توسعه فعالیت های تولیدی با جهت گیری صادراتی ، محرومیت زدایی از مناطقی که امکان رشد و توسعه بالقوه را دارند و اتصال تدریجی اقتصاد ملی به اقتصاد جهانی ، تلاش دارند که به توسعه سرزمین اصلی کمک کنند.

  امروزه مناطق آزاد دنیا با ساختارهای متفاوت از ساختار سرزمین اصلی اداره می شوند. نقطه مشترک ساختارهای تجربه شده دولتی، مشارکتی، کنسرسیومی ، محلی و خصوصی ، دوری از بروکراسی دست و پاگیرواعطا مشوق ها در زمینه های مختلف مالیاتی، گمرکی، بانکی، بیمه ای، تردد و در نهایت حاکمیتی است.  بی شک یکی از علل اصلی موفقیت و کامیابی مناطق آزاد تجاری- صنعتی در رسیدن به اهداف شان ، بهره مندی از حکمرانی واحد، ثبات قوانین و اعمال مدیریت یکپارچه است. ماهیت ساختاری مناطق آزاد تجاری- صنعتی در ایران ، علیرغم آن که براساس ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی ، مصوب 7/6/1372 ، شرکتی با شخصیت حقوقی مستقل است، اما نباید فراموش کرد که دارای شان ، شخصیت و وظایف حاکمیتی هم هست. بر همین اساس ، سازمان های مناطق آزاد در محدوده جغرافیایی خود ، نمایندگی از دولت و حاکمیت دارند و نسبت به ایفا وظایف حاکمیتی مسئول شناخته شده اند. هیچ یک از سازمان های مناطق آزاد تجاری-صنعتی نمی تواند و نباید به بهانه شرکت بودن از انجام وظایف حاکمیتی خود ، شانه خالی کند.

  9- حاکمیت برای فراهم آوردن شرایط مناسب عملکردی مناطق آزاد و بستر سازی برای تحقق اهداف پیش بینی شده در قانون ، تلاش داشته است که ، نقش حاکمیتی این قبیل سازمان ها را نه تنها به رسمیت بشناسد بلکه فراتر از آن ، این جایگاه را تقویت و تعمیق بخشد. بعبارت دیگر با محول ساختن قدرت و اختیارات قانونی به این سازمان ها در محدوده معینی از قلمرو کشور، به سمت تشکیل نوعی دولت محلی حرکت کرد . با تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی درهفتم شهریور ماه 1372 وبه ویژه ماده 27الحاقی ، قانون الگوی مدیریتی این مناطق ، با تاخیری چند ساله ، تعیین تکلیف شد. تا پیش از تصویب این قانون ، اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی ، متاثر از دو الگوی مدیریت سیاسی فضا با محوریت وزارت کشورو براساس قانون تقسیمات كشوري سال 1316  و مدیریت اختصاصی سازمان منطقه آزاد بود.نگاهی به قوانین موجود که در ادامه خواهد آمد نشان می دهد اجماع ملی برای اعمال مدیریت یکپارچه وحکمرانی واحد با محوریت سازمان منطقه و شخص مدیرعامل منطقه آزاد تجاری-صنعتی شکل گرفته وسیاست گذار، برای تحقق نوعی خود گردانی محلی در این مناطق ، حمایت های قانونی لازم را فراهم آورده است.

10- استنادهای این  حمایت را می توان در ماده های متعدد قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری و صنعتی  مشاهده کرد. در ماده های 4 و6 به نحوه انتصاب مدیرعامل و اعضا هیات مدیره و ارتباط ساختاری مناطق با هیات وزیران پرداخته شده است . بدون شک این نوع انتصاب و ارتباط با منطق مدیریت سیاسی فضا سازگاری ندارد و بیانگر غلبه الگوی مدیریتی اختصاصی مناطق براساس الگوی حکمرانی واحد و مدیریت یکپارچه است. حمایت قانون گذار از الگوی مدیریت اختصاصی مناطق آزاد ، با صراحت و شفافیت بیشتر، در ماده 27 قانون چگونگی اداره مناطق ازاد صنعتی -تجاری دیده می شود. دراین ماده قانونی آمده است

    " به منظور ایجاد هماهنگی در فعالیت های مناطق ازاد ، حسب مورد با تائید وزیر ذی ربط به یکی از دو روش زیر عمل خواهد شد:

الف- دستگاه هایی اجرایی ( وابسته به قوه مجریه) اختیارات خود در منطقه را به رئیس هیات مدیره و مدیرعامل سازمان های مناطق آزاد تفویض نمایند.

ب- مدیران، روسا،سرپرستان دستگاه های اجرایی مستقر در مناطق آ زاد به پیشنهاد رئیس هیات مدیره و مدیرعامل سازمان و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب می شوند"

این ماده الحاقی به روشنی مکانیسم جاری سازی الگوی مدیریتی مناطق آزاد فراتر از الگوی مدیریت سیاسی فضا را تعیین و ابلاغ کرده است.

  11- رد این اجماع ملی برای حمایت از الگوی مدیریت یکپارچه و حکمرانی واحد را می توان در قوانین برنامه های توسعه کشور هم دنبال کرد. بند الف ماده(35 )قانون برنامه چهارم توسعه، بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و بند الف ماده 65 احکام دائمی  برنامه ششم توسعه مشاهده کرد. در این اسناد مکرر تاکید شده است :

    " به منظور ساماندهي مناطق آزاد و ويژه اقتصادي و ايفاي نقش موثرآنها در تحقق اهداف سند چشم انداز بيست سا له نظام، اعمال مديريت يكپارچه و ايجاد رشد اقتصادي مناسب در اين مناطق، هم پيوندي و تعامل اثرگذار اقتصاد ملي با اقتصاد جهاني و ارائه ا لگوي توسعه ملي در بخش هاي مختلف:  

ا لف- مديران سازمان هاي مناطق آزاد به نمايندگي از طرف دولت،بالاترین مقام منطقه محسوب می شوند و کلیه وظایف و اختیارات ومسئولیت های دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در منطقه به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنهاست.سازمان های مناطق آزاد منحصرا براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری -صنعتی واصلاحات بعدی و قانون کار اداره می شوند ".

      12- برای حمایت از اعمال الگوی مدیریتی خاص و یکپارچه مناطق آزاد ،  به موازات قوانین پیش گفته ،  شورای عالی مناطق آزاد ، بعنوان نهادی قانونی متشکل از رئیس جمهور بعنوان رئیس این شورا وتنی چند از وزرا ،روسای سازمان ها و دبیر شورای مناطق آزاد تجاری – صنعتی شکل گرفته تا مقررات ویژه این مناطق را تصویب و به مدیران عامل این مناطق ابلاغ کند.این شورا به نیابت از هیات وزیران تشکیل و مصوبات آن در حکم مصوبات هیات وزیران است. یکی از مهم ترین مقررات ابلاغی شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی ، مقررات امنیتی و انتظامی مناطق آزاد است. تاریخ تصویب و ابلاغ این مصوبه 9/7/1373 است. براساس ماده 2و4 این مصوبه ، شورای تامین ویژه مناطق ازاد تجاری- صنعتی ، با مسئولیت مدیرعامل سازمان و رئیس هیات مدیره منطقه آزاد تشکیل می شود. نکته مهم در بند 1ماده 4 این است که شورای تامین تنها به منظور مشورت در امور امنیتی تشکیل می شود و تصمیم گیری در امور مذکور ( که از جنس امنیتی و انتظامی است) به عهده مدیرعامل و رئیس هیات مدیره منطقه است. همچنین براساس تبصره ماده( 6) مقررات ، نیروی انتظامی برای انجام ماموریت تامین امنیت وآسایش عمومی و ایجادنظم در قلمرو مناطق ازاد تجاری- صنعتی ، موظف به ، تشکیل منطقه ویژه انتظامی ، برای هر منطقه شده است. علاوه بر آن ، به استناد بند 1-6و3-6 ، منطقه انتظامی از نظر سلسه مراتب و تشکیلات سازمانی زیر نظر فرمانده نیروی انتظامی خواهد بود و فرمانده منطقه انتظامی ویژه بنا به پیشنهاد مدیر عامل سازمان و رئیس هیات مدیره منطقه و تصویب فرماندهی نیروی انتظامی منصوب می شود. درنهایت می توان به مقررات هایی چون اشتغال نیروی انسانی ،بیمه وتامین اجتماعی مناطق آزاد ، سرمایه گذاری در مناطق ، صادرات، واردات و امور گمرکی ، ورود و اقامت اتباع خارجی وآئین نامه های متعدد که بیانگر الگوی مدیریتی خاص و یکپارچه است اشاره کرد.

14- اذعان باید کرد، مدیریت یکپارچه وحکمرانی واحد به استثنای منطقه آزاد کیش در هیچ یک از مناطق آزاد دیگر شکل نگرفته است. حرکت به سمت شکل گیری مدیریت واحد و یکپارچه ، هدف گذاری معقول و سنجیده ای است واز این جهت باید به عنوان یک اولویت دیده شود، کما این که دیده شده است وتلاش های اخیر بیانگر همین موضوع است. به نظر می رسد مهم ترین مانع شکل گیری حکمرانی واحد در مناطق آزاد ، همراهی نکردن دستگاه هایی اجرایی باشد. در مورد ریشه ها و علل عدم همراهی می توان از عدم آگاهی و اشراف به قانون ، بخشی نگری ، توهم از دست دادن استقلال و اختیارات ، میل به امتیازخواهی و حتی اختلاف های شخصی و لج بازی اشاره کرد.نگرانی دیگری که آن را باید جدی گرفت ، قابلیت دانشی و اجرایی مناطق برای پذیرش چنین مسئولیتی است. توانمند سازی مناطق برای افزایش قابلیت اجرایی مهم تر از سیاست ها، برنامه ها و پروژه هاست. بین داشتن سیاست خوب و در اینجا پیگیری تحقق مدیریت یکپارچه و حکمرانی واحد با " قابلیت اجرا" تفاوت وجود دارد. منطقه آزاد کیش این قابلیت اجرایی را برای حکمرانی واحد و مدیریت یکپارچه سال هاست کسب کرده و افتان و خیزان در مسیر تعمیق آن حرکت می کند. تجربه کیش ، قدمتی 50 ساله دارد و می تواند الهام بخش بسیاری از مناطق باشد.البته نباید فراموش کنیم که غلبه بر موانع بروکراتیک و قابلیت های درونی ، فراتر از دستور اداری را می طلبد. شاهد این مدعا ، قوانین و مقرراتی است ابلاغ روشن آنها شکل گیری حکمرانی واحد و مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد است. ابلاغ های قانونی از سال 1372 و قوانین متعدد در قالب ماده و بند در برنامه های توسعه ومقررات مصوب و لازم الاجرا برای دستگاه هایی اجرایی ، برای مدیریت یکپارچه در پیش رواست.اما واقعیت میدانی حکایت گر چیز دیگری است.

15- درمورد تصمیم های 5 گانه مجمع عالی مشورتی حقوقی وجلسه رسیدگی به اختلاف مناطق آزاد با دستگاه هایی اجرایی بیان این نکته را ضروری می دانم که:

    الف - انتصاب فرماندار مناطق آزاد با پیشنهاد مدیرعامل سازمان منطقه آزاد و با حکم وزیر کشور "مر" بند "ب" ماده 27 الحاقی  قانون چگونگی اداره مناطق ازاد تجاری – صنعتی مصوب 7/6/1372است

   ب – انتصاب رئیس گمرک منطقه آزاد با پیشنهاد مدیرعامل منطقه و با حکم رئیس سازمان گمرک جمهوری اسلامی "مر" بند ب ماده 27 الحاقی قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 7/6/1372است.

 ج - شورای تامین در تمام مناطق آزاد به ریاست مدیرعامل سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی تشکیل شود. جاری سازی ماده 4 مقررات امنیتی و انتظامی مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 9/7/1373شورای عالی مناطق است.

د - شهردار منطقه آزاد توسط شورای شهر انتخاب و حکم آن توسط مدیرعامل سازمان منطقه آزاد صادر شود . براساس تبصره 2 بند الف ماده 112 برنامه پنجم و تبصره 2 بند الف ماده 65 احکام دائمی برنامه ششم توسعه " اختیارات فرماندار در مورد مصوبات شوراهاي اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیر سازمان منطقه آزاد واگذارشده است."

بنابراین همه تصمیم های اخذ شده مبنای  روشن دارد و در اسناد رسمی بعنوان قانون یا مقررات از آنها یاد می کنیم.

یک ابهام در مورد تصمیم های جلسه و دستور رئیس جمهور وجود دارد .قبل از طرح این ابهام اجازه می خواهم یک بار دیگر این دستور را که در نامه ابلاغی به وزیر کشور و سعید محمد دبیر شورای عالی مناطق آزاد (شماره56623مورخ08/04/1401) آمده است ، با یکدیگر مرور کنیم

    " موارد پیشنهادی و جمع بندی به مدت یک سال به صورت آزمایشی اجرا شود.اگر نتیجه مثبت بود، ادامه یابد والا با اصلاح ساختاری رفع مشکل شود"

به نظر می رسد، تمام تصمیم های جلسه، به مفاد قانون تکیه زده است. قانون گذار هم تاکنون رای به تغییر قانون نداده است.بنابراین پذیرش تیدیل "قانون" به "پیشنهاد" و "مدت دار کردن" اجرای قانون آن هم به "صورت آزمایشی" نیاز به توضیح و اقناع افکار عمومی به ویژه در مناطق آزاد و احتمالا قانون گذار دارد.

دوم  اگرچه اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد در دستور است ولی تا نهایی شدن فرایند اصلاح و تبدیل شدن به قانون نمی توان جایگاه قانون موجود را لق کرد. اتفاقی که در پیش رو است . شاید پیشنهاد اجرای آزمایشی به مدت یک سال بی ارتباط با پایان زمان اجرای برنامه ششم توسعه در سال جاری نباشد.

 به نظر می رسد مسئولین دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد برای پیگیری تحقق مدیریت یکپارچه و حکمرانی واحد در مناطق ، تاکید بیشتر بر ماده 65 احکام دائمی توسعه داشته  و کمتر از ماده 27 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری -صنعتی و ظرفیت آن برای تحقق این مهم سخن گفته اند.

  همچنین در انتها ، تذکر این نکته را خالی از لطف نمی بینم ، که دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد هم برای تحققق این مهم ، از صدور بخشنامه ها و ابلاغ هایی که دایره اختیارات مدیران عامل را هدف گرفته است پرهیز کند. ابطال نامه شماره 14002/10/4537 مورخ 1400/7/21 دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد ، توسط دیوان عدالت اداری با عنوان ورد به حیطه هایی که خارج از صلاحیت مقام صادرکننده آن است، نشان از این رویکرد دارد که می تواند از درون ساختار مناطق آزاد ، تحقق حکمرانی واحد و مدیریت یکپارچه را به تاخیر بیندازد.